המניע לאישור תוכנית צריך להיות תכנוני גרידא

בשנים האחרונות, לאור הצפיפות של הערים מחד ובשל שימור בניינים מאידך גיסא, נוצרה פרקטיקה של ניוד זכויות בנייה ממגרש למגרש. בשיטה זו מעבירים את זכויות הבנייה של מגרש אחד למגרש אחר באותה עיר, וכך מנסים לתת פתרון של הענקת אחוזי בנייה למגרש אחד ממגרש אחר. המגרשים מהם נלקחים אחוזי בנייה, הם בדרך כלל מגרשים שהופקעו וייעודם שונה למטרות ציבוריות. לעיתים מגרשים שמהם לקחו אחוזי בנייה הם בבעלות אותם בעלים של המגרש המקבל, כך שאין צורך בהסכמה מיוחדת לפעולה זו.

ניוד זכויות בנייה הינו מן הפעולות המורכבות ביותר מבחינת דיני תכנון ובנייה ודיני מקרקעין. לפעולה זו נלווים גם היבטי מיסוי מסובכים, שבמסגרת זו לא נרחיב עליהם. לאחרונה נידונה עצם החוקיות של ניוד זכויות ע"י אישור תוכנית בניין עיר, עניין שיש לו השלכות גדולות בפרקטיקה היומיומית של תכנון ובנייה במדינה.

עניין זה נידון בפני השופטת דרורה פלפל, בעניין עת"מ (ת.א) 1361/01 שרה שיף ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב. בעניין שרה שיף הנ"ל, העותרים התנגדו לתוכנית בנין עיר ת.א/2575/ב'. תוכנית זו קבעה הוספה משמעותית של זכויות בנייה למגרש עם ייעוד מסחרי בת"א, תוך קביעת בנייני העותרים הנמצאים במקומות אחרים בעיר כבניינים לשימור.

התוצאה של קביעת הבניינים לשימור היתה, כי העותרים מנועים מלבנות על הבניינים שבבעלותם, ובדיונים ראשוניים בוועדה המקומית נטען, כי למעשה ניידו את זכויות הבנייה שהיו שייכות לבניינים אלו (שנועדו לשימור ולא ניתן לנצלן) למגרש עם הייעוד המסחרי. כמו כן, בגוף התקנון של התוכנית נכתב, כי "הוספת זכויות זו מיועדת לפצות בעלי מבנים לשימור הכלולים בתוכנית זו". העותרים או חלקם כבר קיבלו פיצויים בגין השימור וחוסר יכולת לנצל אחוזי בנייה.

העותרים תקפו את התוכנית במספר טענות, כגון שיהוי ופגם בהליכי אישור שנדחו, ולא נרחיב עליהם, אך לענייננו יש חשיבות לשתי טענות העותרים. השופטת פלפל מיקדה את הסוגיה בשתי שאלות. האחת: "האם אפשר להעביר זכויות בנייה?", והשנייה: "האם מניע כלכלי הינו מניע לגיטימי בגיבוש, הפקדה ואישור תוכנית בנייה עירונית?"

השופטת פלפל, בנתחה סוגיה זו, נתנה תשובה שלילית בקובעה, כי אין לנייד זכויות בנייה ממגרש למגרש ואין לאשר תוכנית בניין עיר משיקולים כלכליים, אלא משיקולים תכנוניים גרידא.

בעניין ניוד זכויות הבנייה השופטת פלפל קבעה: "..זכות בנייה אינה מטלטלין שיכול בעליו לנתק אותו ממקומו במקרקעין אחד ולהעתיקו למקרקעין אחר. זכות הבנייה כשלעצמה אינה זכות קניינית 'עבירה' שבעליה יכול להעבירה לאחר, אלא היא היתר מטעם הרשות, או לחילופין היא מגבלה על בעל מקרקעין לבנות בהם כרצונו, דבר הנובע משיקולים תכנוניים שונים. זכות בנייה תמיד מוענקת למקרקעין מסוימים, הינה זכות הצמודה למקרקעין ולא לבעלי המקרקעין או לרשויות התכנון.. מכאן שהסברה שרווחה אצל גורמים בעיריית תל-אביב כאילו ניתן להעביר זכויות בנייה ממקרקעין אחד למשנהו היתה שגויה".

בעניין השיקולים הכלכליים, שבמסגרתם העירייה אישרה תוכנית בכדי לגבות היטל השבחה מאחד ולהעביר לשני כפיצוי על שימור בניינים, השופטת פלפל קובעת: ".. אל לו לשיקול הכלכלי שבתוכנית לדחוק את השיקולים התכנוניים. המשיבות בראש ובראשונה הן רשויות תכנון, בידן הופקדה הדאגה להבטחת תכנון עירוני ואזורי נבון ומקצועי, תפקיד חשוב מאין כמותו שיש בו כדי לעצב את פני ערי ישראל ואת אופי החיים בהן למשך שנים רבות. תנאי הכרחי לאישור כל תכנית בנייה הוא שהאישור יהיה תוצר של שיקול דעת מקצועי ראוי המושתת על טעמים מתחום התכנון".

בארץ נמצאות בהליכי הכנה, הפקדה או אישור, תוכניות רבות, שעיקרן ניוד זכויות הבנייה. יודגש, כי הספרות המשפטית (לפחות זו העוסקת בדיני קניין) לא ראתה בניוד זכויות בנייה דבר בלתי אפשרי מבחינת דיני קניין. יחד עם זאת, הקביעה הנ"ל של השופטת פלפל מעוררת קושי מיוחד בדבר הבעלות האמיתית על זכויות הבנייה. אמנם זכויות הבנייה לא שייכות לבעלי המקרקעין אלא למקרקעין. אך האם לרשויות התכנון אין שליטה מוחלטת על הפקעת זכויות הבנייה ממקרקעין, כמו שיש להן שליטה מוחלטת על הענקת זכויות בנייה למקרקעין, בבחינת הפה שאסר הוא הפה שמתיר?

ניוד זכויות בנייה הינו מושג תכנוני טהור. כמו כל מושג תכנוני, מקומו בתוכניות בניין עיר, וזאת כל עוד המחוקק לא מתייחס לעניין זה.

השופטת פלפל, לאחר ניתוח דלעיל, קבעה כי במקרה ספציפי זה, מעיון במסמכי התוכניות והפרוטוקולים עולה, כי לפחות השיקולים לאישור התוכנית היו בעיקרם תכנוניים ולאו דווקא כלכליים. לאור זאת ולדעת השופטת פלפל די בכך כדי להכשיר את ה"פגמים" בשיקולים ההתחלתיים, כגון שיקולים כלכליים, ועל כן העתירה נדחתה.

נראה, כי פסק דין זה של השופטת פלפל מהווה נדבך חשוב בהבנת הנושא ויכולת רשויות התכנון לפעול בכיוון זה. לשתי קביעות הנ"ל של השופטת פלפל חשיבות עליונה מבחינת תכנון עיר, וכמדומני עוד נצטרך להמתין ולראות את השפעתה על תכנון עיר.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.