סעיף 197 לחוק התכנון והבניה מחייב ועדה מקומית לתכנון ובניה לפצות בעלי מקרקעין שנפגעו על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, וזאת בכפוף לסעיף 200 לחוק. סעיף 200 קובע פטור מחובת תשלום פיצויים בהתקיים אחת מהתוכניות המפורטות בס"ק (1)-(11) שלו. גם אז מותנה הפטור בכך, ש"הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים".
המשיבה היתה בעלים של חלקת קרקע בשטח 1,090 מ"ר. תכנית בנין עיר לשטח רעננה ייעדה 230 מ"ר מהחלקה לשטח ציבורי פתוח, והגבילה את הבניה על החלקה ל-4 יחידות, במקום 5 יחידות.
המשיבה הגישה תביעות לבית המשפט המחוזי בת"א. השופטת אסתר קובו הסתמכה על חוות דעת שמאי, וקבעה שמתקיים אחד משני התנאים השוללים בסעיף 200 את הפטור מפיצוי - הוא התנאי שלפיו "הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין". הוועדות חוייבו לפצות את המשיבה כערך הפחת, בסך 24,000 דולר.
על כך ערערו הוועדות לבית המשפט העליון.
נתחיל מהסוף - שלושת שופטי ההרכב בבית המשפט העליון אימצו את התוצאה שאליה הגיעה השופטת המחוזית. המחלוקת ביניהם סבבה סביב שני מעגלים הקשורים זה בזה:
האחד, הישיר - איזה משני התנאים המחריגים את הפטור שניתן לוועדה בסעיף 200 לחוק חל בעניין הנדון - האם התנאי בדבר "הפגיעה שאינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין" (להלן - תנאי "תחום הסביר"), או שמא התנאי שלפיו "אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים" (להלן - תנאי "מן הצדק")?
השני, העקיף (והחשוב מאוד לעצמו) - מעגל מערכת האיזונים שלאחר חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בין האינטרסים המתנגדים - זכות הקנין מזה, וטובת הציבור וצרכיו מזה.
דעת הרוב, שנכתבה בידי השופט טירקל (בהסכמת השופט זועבי), סברה שבמקרה הנדון יש תחולה לתנאי "תחום הסביר". דעת המיעוט (הנשיא ברק) סברה שהפגיעה לא היתה בלתי סבירה, אלא שחל התנאי השני המזכה בפיצוי, הוא תנאי "מן הצדק".
דעת הרוב
נקודת המוצא לחוות דעתו של השופט טירקל (ובכך אין הנשיא ברק חולק עליו) הינה שריונה של זכות הקניין הפרטי בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (שקובע כי "אין פוגעים בקנינו של אדם").
מבחן הסבירות שבסעיף 200 הוא כלכלי, נגזרת של שיעור ירידת הערך.
השופט טירקל מדגיש את העובדה, לפיה הפסיקה (שלפני ושלאחרי חוק היסוד) טרם התוותה עד כה את גבולותיו של "תחום הסביר".
הפסיקה עסקה עד כה רק בקביעת הרף העליון של שיעור ירידת הערך שיהווה הפרה של "תחום הסבירות", ולא את הרף התחתון. כך בפרשת קרסיק (בג"צ 1947/97, פ"ד נ"ה(2), 625), וכך בפרשת הולצמן (ע"א 6417/97, טרם פורסם).
"היום מצווים אנו, מכוח הוראת סעיף 3 לחוק היסוד, לפרש את הפטור מתשלום פיצויים שניתן לרשויות התכנון בסעיף 200 לחוק תוך צמצומו המירבי של הפטור", קבע השופט טירקל. "הדעת - וחוק היסוד - אינם סובלים עוד שאדם ינושל מרכושו, או ייפגעו זכויותיו ברכושו, אלא 'לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש' (סעיף 8 לחוק היסוד)".
וממשיך השופט טירקל לשרטט את עמדתו החדשנית, שלא לומר המהפכנית לעומת המקובל והנהוג עד כה - "הדעת - וחוק היסוד - אינם סובלים עוד שהנפגע לא יזכה בפיצוי הולם עבור הנישול או הפגיעה, אלא אם כן זאת היתה פגיעה מזערית שבמזערית (De Minimis), 'פגיעה של מה בכך', 'זוטי דברים'. רק פגיעה שכזאת תיחשב ב'תחום הסביר', כאמור בראש סעיף 200 לחוק".
ומהפשט לדרש - "לדעתי, שיעור ירידת ערך של מקרקעין, שניתן לראותו כפגיעה מזערית שהרשות פטורה מלפצות בעבורו, הוא כדי 2%-3% לכל היותר".
דעת המיעוט
הנשיא ברק אינו מסכים לעמדה המובעת ע"י השופט טירקל - "בקביעת 'תחום הסביר' מניח חברי על 'כף המאזניים' האחת את זכות הקנין. על כף המאזניים השניה מניח חברי משקל מזערי. אין פלא שתוצאת 'האיזון' הינה כי כל פגיעה שאינה אך מזערית שבמזערית עוברת את 'תחום הסביר'".
לא זה המבחן הקבוע בסעיף 200 לחוק. המבחן הינו מבחן של סבירות, וככזה הוא מחייב לאזן בין האינטרסים הנוגדים, בין זכות הקנין לבין אינטרס הציבור.
זכות הקנין הוכרה בעקבות חקיקתו של חוק היסוד כזכות חוקתית על-חוקית.
האינטרס הציבורי מיוסד על הנחה, שלפיה מקרקעין מהווים משאב לאומי, מוגבל בהיקפו. צרכי החברה מחייבים עשיית שימוש במקרקעין (בניית כבישים, מוסדות ציבור, שימור שטחים ועוד), ואלו מיושמים באמצעות דיני התכנון והבניה.
המבחן הקבוע בסעיף 200 לחוק מחייב עריכתו של איזון, המתחשב "בנסיבות העניין". "התחשבות כזו", קובע הנשיא ברק, "אינה מצויה בעמדת חברי. תחת עקרון כללי המחייב איזון בהתחשב בנסיבות, מעמיד חברי כלל נוקשה שאינו מתחשב בנסיבות". ביטולה של הבחינה לפיה הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין אינו עניין לבתי המשפט, אלא למחוקק.
הנשיא ברק מציין, שגם המשפט ההשוואתי אינו מכיל גישה הדומה לזו שמציג השופט טירקל (ועל כך משיב האחרון, ש"גם ההשוואה בין שיטת המשפט הישראלית לבין שיטות משפט אחרות, אין בה כדי לשמש מצפן. השוואה כזאת מצריכה בחינה יסודית ומקיפה של כל השיטות העומדות להשוואה").
גישה זו גם אינה רצויה לשיטת המשפט הישראלית.
בשונה מגישת השופט טירקל, לטעמו של הנשיא ברק אין לקבוע מסמרות באחוזים למושג סבירות, שאינו סובל גישה שכזו. יש לבחון כל מקרה לגופו, ולאור שיקולים מנחים, בכללם - גודל הירידה בערך, מידת "פיזור" הנזק והאינטרס הציבורי החיוני הגלום בתכנית.
במכלול נסיבות העניין, שיעור הפגיעה במקרה הנדון לא חרג מ"תחום הסביר", ובכל זאת יש לפצות את המשיבה מכוח התנאי השני, תנאי "מן הצדק".
המחלוקת המהותית שנתגלעה בין שופטי בית המשפט העליון, כמפורט, מעידה שטרם נאמרה המילה האחרונה בנושא. ההכרעות בשני המעגלים שפורטו אינן סופיות.
פסק הדין פתח פתח רחב יותר מזה שהוכר עד היום למתן פרשנות מחודשת להוראות חוק התכנון והבניה, ובמיוחד להוראות הפטור המצויות בסעיף 200 לחוק.
נקל לשער שגם הסוגיה הישירה והעיקרית שנדונה בפסק הדין - מהם גבולות ה"תחום הסביר" לפגיעה במקרקעין ללא חובת פיצוי - תחזור ותעסיק את בית המשפט, ואפילו בזמן הקרוב.
(ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רעננה ואח' נ. הורוויץ, פס"ד מיום 28.1.02. הנשיא אהרן ברק והשופטים יעקב טירקל וע. ר. זועבי. בשם המערערות עו"ד עירית גל ומשה גולן, בשם המשיבה עו"ד משה שוב)
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
