אין בכלל דבר כזה הקרוי קרקע עירונית

כמו תמיד, השאלה מתעוררת רק אחרי שהיא נקשרת לכסף גדול, הכי גדול - במקרה זה ההסכמים עם ברכות המלח של משפחת דנקנר, שהיקפם מוערך ב-100 מיליון שקל, ותוכנית פי גלילות, שנותנת אחוזי בנייה וזכויות חכירה בשווי כולל של מיליארד שקל לחברות הדלק.

גם כאן, כמו במקרה הקרקעות החקלאיות, מתחילים גורמים רבים במשק להגיע למסקנה הבלתי נמנעת, שלא ייתכן להמשיך במצב, שבו החלטות שיש להן משמעות תכנונית, משפטית ותקציבית כה רבה, מתקבלות תוך הסתמכות על החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעייתיות, בחוסר שקיפות, בחדרי חדרים, ומבלי שכל האינפורמציה מצויה בידי מועצת מקרקעי ישראל, שנדרשת לאשר אותן לא אחת תוך לחץ זמן, ובעקבות לחצים לא מעטים של גורמים אינטרסנטיים.

מה עומד מאחורי עיסקת פי גלילות ומאחורי עיסקת דנקנר? בשני המקרים חתמו מנהלי מינהל על עיסקה לשינויי יעוד קרקע תעשייתית (ברכות המלח) או אחסון (פי גלילות) למטרת מגורים, תוך הסתמכות על שתי החלטות מועצה: החלטה מס' 1 המגדירה מהי קרקע עירונית, והחלטה 402 או 933, שהחליפה אותה.

בשני המקרים טוענים העותרים לבג"ץ, חברת דור אלון במקרה פי גלילות והחברה להגנת הטבע והתנועה לאיכות השלטון במקרה של ברכות המלח, שההחלטות התקבלו בחוסר סמכות, על קרקע שהגדרתה כעירונית בעייתית, תוך הענקת זכויות מפליגות לחוכרים, ובניגוד לתוכניות המתאר.

במקרה של פי גלילות טוענת דור אלון, שלא רק שהחלטה 933 היא שערורייתית בכך שהיא מאפשרת הנחה של 69% למחזיקים בקרקע בעת שינוי הייעוד, אלא שהשערורייה גדולה עוד יותר כאשר ההחלטה חלה על מתחם כה גדול, שכן שטחו של מתחם פי גלילות גדול פי שמונה מאותם 20 דונם שנקבעו בהחלטה.

זווית מעניינת נוספת לפרשה מספקת פרקליטות המדינה, שמתנגדת לעיסקת דנקנר, אולי בעקבות דו"ח מבקר המדינה בעניין זה, אך תומכת תמיכה מלאה בעסקת פי גלילות, וזאת למרות שזו נחתמה אחרי דו"ח מבקר המדינה בפרשת דנקנר, ואחרי בג"ץ הקרקעות שאמר את דברו בשאלת הצדק החלוקתי.

באשר לעיסקת דנקנר, טען היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, במכתב ששלח למועצה ערב אישור העיסקה, שיש לבדוק את סיווג הקרקע, האם הוא עירוני או חקלאי. לדבריו, "לשאלה זו השפעה דרמטית על שינוי הייעוד". עוד כתב רובינשטיין, שבחינה מדוקדקת של החומר מגלה תמונה מורכבת, ולכן עמדת המינהל אינה נקייה מספקות.

במקביל, תומכת הפרקליטות תמיכה מלאה ובלי פקפוק בהגדרת הקרקע של פי גלילות כקרקע עירונית תעשייתית, למרות שנועדה לניפוק דלקים בלבד, ולמרות שלא ששולמו בעבורה דמי חכירה ראשוניים ולא שולמו דמי היוון כמקובל בקרקע עירונית. לפרקליטות גם אין שום בעיה עם החלת החלטה 933 על מתחם ששטחו גדול ב-800% מ-20 דונם. גורמים בענף תוהים לפשר העמדה הדו-ערכית של הפרקליטות במקרים כה דומים. במיוחד לאור העובדה, שעיסקת פי גלילות מתבצעת על הקרקעות היקרות במדינה.

בעיסקת פי גלילות מאפשרת המדינה לחברת פי גלילות לשנות ייעוד של 167 דונם, עליהם תוכל לבנות 900 יחידות דיור ועוד 50 אלף מ"ר תעסוקה, וזאת על פי תוכנית כוללת שמקדם המינהל במוסדות התכנון.

התשלום שתקבל המדינה בעבור המתחם הוא 31% מההפרש בין השווי של הייעוד החדש והייעוד הישן. ערך ההטבה, כך טוענים גורמי נדל"ן, כמיליארד שקל ברוטו. מי שייהנה מהעיסקה הם בעלי חברות הדלק יצחק תשובה, צדיק בינו, משפחת ליברמן, משפחת בן שך, משפחת בורוביץ', משפחת לנדאו וקבוצת מרחב.

במקביל, תטהר חברת פי גלילות את הקרקע, ללא מכרז, כשמוטל עליה לשאת ב-10% בלבד מעלות הטיהור. בנוסף, הובטחה לפי גלילות קרקע חליפית באשדוד, ללא מכרז.

להחלטה צורפה הערה, לפיה אין צורך בחתימת קיום של שר האוצר, כמקובל בכל החלטות המועצה. לטענת המינהל, אין צורך בחתימת כזו, שכן אין בהחלטה אובדן הכנסות למדינה.

עתירה לבג"ץ טוענת דור אלון, שפי גלילות חויבה ממילא להפסיק את הפעילות במקום בעקבות פסיקת בית המשפט המחוזי, ולכן אין שום סיבה להעניק לה הטבות. יתר על כן, הסכם החכירה שנחתם בין החברה למינהל קבע את מטרת החכירה כאחסון וניפוק, ולכן זו אינה קרקע תעשייתית.

עוד טוענת דור אלון, שהקרקע עליה שוכנת פי גלילות היא קרקע שהופקעה מבעלי קרקע פרטית. במקביל, מתנהלת בימים אלו בבית המשפט העליון עתירתם של בעלי הקרקע המקוריים (בג"ץ 03/790) לביטול ההפקעה.

הקרקע ניתנה ללא מכרז, ללא תשלום דמי חכירה ראשוניים או דמי היוון. מכאן מסיקה דור אלון, שההסכם הוא ייחודי, למטרה ציבורית ייחודית, ולא בהסכם עירוני סטנדרטי רגיל. לכן, לטענתה, זכויותיה של פי גלילות מוגבלות וכפופות למטרת החכירה, ולהסכמת המינהל לכל שינוי שיתבקש.

עוד מדגיש עו"ד שלמה שפיר, המיצג את פי גלילות, שלא מדובר בקרקע עירונית קלאסית, שבה לחוכר יש זכויות הקרובות לזכויות בעלות, לכן על המינהל לבטל את החכרת השטח.

באשר להחלטה 933, טוענת דור אלון, שההסתמכות עליה היא מלאכותית, ומשמעותה חריגה מסמכותו של המינהל, שכן החלטה זו נועדה לחול על מתחמים של 20 דונם בלבד.

טענה נוספת היא, שבדיון שנערך בבית המשפט העליון התברר, שפי גלילות חתמה על הסכם השכרה משני עם חברת האוטובוסים דן, לפיו תשלם דן לפי גלילות סכום של כ-13 מיליון שקל לשנה, כ-90 מיליון שקל בשבע שנים, זאת בשעה שפי גלילות תשלם למדינה שני מיליון שקל לשנה בלבד כדמי חכירה.

פי גלילות, באמצעות עו"ד משה שחל, טענה בתשובתה לבג"ץ בדיוק את ההפך - ששינוי הייעוד אינו מביא את הסכם החכירה לידי גמר, וכי ההסכם שבידיה דומה מאוד להסכם בעלות.

באשר להחלת החלטה 933, טוען שחל, שהיא מוצדקת לחלוטין. שחל מדגיש, שבעצם ההסכם מפלה את חברת פי גלילות לרעה, שכן במקרים רגילים החוכר אינו מתחייב להפסיק את הפעילות באתר, בעוד שכאן נאלצת פי גלילות להפסיק לחלוטין את השימוש.

שחל מציין עוד, שהחלופות שעמדו בפני המינהל היו הכנת שינוי הייעוד בהסכמת פי גלילות או בלא בהסכמתה. שינוי ייעוד ללא הסכמה היה גורם לכך, שפי גלילות הייתה עומדת על זכויותיה הקנייניות גם אם הייתה מפסיקה להשתמש בקרקע, ולכן ממילא המדינה לא הייתה יכולה להפיק ממנה את תועלת.

לדברי שחל, פי גלילות אמנם אינה מבקשת להלך אימים על בית המשפט, ואולם חייבים לזכור, שנקודת המוצא היא, שיש לה הסכם חכירה לדורות שלא ניתן לבטלו. זאת ועוד, המינהל ורמת השרון היו אלה שיזמו ב-1997 את שינוי הייעוד, ולכן הציבור הוא בעל האינטרס הראשי לקדמו, כאשר בלי החלטה מספר 1 ובלי החלטה 933 לא ניתן היה להגשים את שינוי הייעוד.

עיסקת ברכות המלח של משפחת דנקנר מאפשרת למשפחת דנקנר לשנות את ייעוד השטח למגורים, תוך מתן 50% מזכויות הבנייה למשפחת דנקנר בקרקעות בעתלית וזכויות בנייה של 30% באילת, וכן קרקע חלופית להקמת מפעל ליצור מלח. התוכנית מאפשרת בניית 12 אלף דירות באילת ו-30 אלף דירות בעתלית. לטענת המינהל, ההסכם נחתם בשל הצורך הדחוף בקרקע לבנייה למגורים באמצע שנות ה-90, ומתוך חשש שחבורת המלח יצליחו לכפות על המינהל עסקה לפי החלטה 402, שתאפשר להן לרכוש את הקרקעות ב-51% משוויון, ובעקבות זאת לא יכול המינהל להיות שותף לתכנון.

בראשית דצמבר 2003 ואחרי אישור העיסקה במועצת מקרקעי ישראל, עתרו התנועה לאיכות השלטון והחברה להגנת הטבע נגד ההחלטה, בטענה שהקרקע במקום אינה עירונית, אלא מיועדת לברכות מלח. טענה נוספת היתה, שאין להחיל על המתחם את החלטה 933, שכן היא מיועדת לשטחים שאינם עולים על 20 דונם. לטענת החברה להגנת הטבע, שווי ההטבה שתקבל משפחת דנקנר כ-23 מיליון דולר. טרם הוגשו כתבי הגנה.

לדברי מנהלת מינהל התכנון לשעבר, דינה רצ'בסקי, כל התסבוכת אליה נקלע המינהל בעיסקת פי גלילות ובעיסקת דנקנר נובעת מהעמימות הקיימת בהגדרת הקרקע העירונית, מושג שחוק התכנון והבנייה אינו מכיר בו כלל וכלל.

"קרקע יכולה להיות מוכרזת כחקלאית או כלא חקלאית", אומרת רצ'בסקי, "בפן התכנוני יכולות להיות לה הגדרות שונות, כמיועדת למגורים, לתעסוקה, לנופש, לאחסון ועוד, אך אין דבר כזה הגדרה כללית כקרקע עירונית".

גלובס: על מה אם כך מבוססת ההבחנה בין קרקע עירונית לחקלאית?

רצ'בסקי: "אני לא יודעת. מה שבטוח הוא שאין הבחנה כזו בחוק. הגדרה כזו רק יוצרת מתיחות מיותרת בין המינהל לבין גופי התכנון, כאשר היא מתפרשת כניסיון לכפות על מוסדות התכנון לשנות את סיווג הקרקע. המינהל חותם על עיסקת שינוי ייעוד מחקלאי למגורים או מתעסוקה למגורים, בניגוד לתוכנית המתאר, ואחר כך מנסה ללחוץ על מוסדות התכנון. איחוד ההגדרות יאפשר להבין בצורה ברורה מה מעמד הקרקע, וכל שמאי ידע בדיוק להציב את הנתונים בהתאם לציפיות. בדרך זו אולי גם יימנעו הדיונים המתישים בבתי המשפט".

"אין ספק שהמושג קרקע עירונית הוא בעייתי", מסכים סגן מנהל אגף התכנון לשעבר במינהל, דודי רוסו. "בשטח השיפוט של ערים רבות יש קרקע חקלאית, ואילו בתחום המועצות האזוריות קיימת קרקע עירונית. לדעתי, הגיע העת שמועצת מקרקעי ישראל תחליט סוף סוף על הגדרה טובה יותר ועמומה פחות, שתמנע את הבלבול ואת חילוקי הדעות. לדעתי, ההגדרה המתאימה יותר לקרקע עירונית צריכה להיות קרקע שהיעוד שלה אינו חקלאי, שהשימוש בה אינו חקלאי והתשלום עבורה הוא לתקופה ארוכה".

ין ספק שהגיע הזמן שהמינהל יברר סוף סוף את ההגדרות שלו", מסכים מרצה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב, "ובכך ימנע מעצמו את ריטואל ההופעה בפני הבג"ץ . אין לי ספק שהמונח קרקע עירונית הוא ארכאי והגיע הזמן לשנותו.

"מה שצריך לעמוד על סדר היום היא הבחנה המבוססת על קריטריונים של משפט, וההכרה שהתכנון הוא דינמי ונתון לשינויים, ולכן הגדרה מצמצמת של קרקע חקלאית או קרקע עירונית היא חסרת כל הגיון. כל מקרה צריך להבחן על פי הזכויות שמקנה החוזה הספציפי, ולא סיווג הקרקע שנקבע בהחלטת מועצה עמומה".

- מה דעתך על החלטה 933?

"זוהי מסכת עשן מבולבלת וחסרת הגיון, שמתייחסת למשהו כמותי שאין לו כל משמעות. על 20 דונם אפשר להקים חניון למכוניות, אך גם גורד שחקים, וגם אז אין לזה שום קשר עם הזכויות. לא רק זאת, ההחלטה מאפשרת הנחה שערורייתית בקרקע העירונית. בג"ץ ביטל את ההחלטות הנוגעות לפיצוי החקלאים על שינוי יעוד קרקע חקלאית, כאשר כאן יש החלטה המאפשרת הנחה של 61% בקרקעות היקרות ביותר במרכז המדינה לחוכרים על מתחמי ענק".

- מדוע לדעתך נקבע בהחלטה שבמתחם ששטחו גדול מ-20 דונם צריך אישור מועצה?

"יש כאן פתיחת פתח לפרוטקציה מהסוג הגרוע ביותר, שנותנת בידי השלטון אפשרות לתת הנחה על מתחמי ענק - באישור המועצה. בבסיס ההחלטה יכולת לתת הנחה על שטח קטן, לכאורה החלטה מוצדקת, אך באותה נשימה היא מאפשרת את הרחבתה עד ללא גבול. ההחלטה לגבי פי גלילות היא רק הוכחה לכך, שמדובר בהחלטה אומללה".

מנהל המינהל לשעבר וחבר לשעבר במועצת מקרקעי ישראל מטעם הקק"ל, עו"ד גדעון ויתקון: "השאלה האמיתית היא לא הגדרת הקרקע, אלא האם המינהל היה מוסמך לנהל מו"מ על מתחמי קרקע כה גדולים באמצעות הכלים שעמדו לרשותו, והאם היתה כאן חריגה מסמכות".

- אם כך, אולי החלטה 933 אינה מתאימה לכל אחד מהמקרים?

ויתקון: "כשהמינהל קיבל על עצמו את 933 הוא גזר על עצמו גזירה מוזרה וטרגית, שמאלצת אותו להיכנס לתוך סד לא מתאים. בהחלטות המועצה ניתן למצוא שורה ארוכה של החלטות פרטניות, ויתכן שגם כאן, שבשל שטחם הגדול של המתחמים וההטבות הרבות שניתנו למחזיקים בקרקע, מן הראוי היה להחליט החלטה פרטנית ולא להיקלע לתוך החלטה 933.

"מכנה משותף נוסף בין המקרים אני רואה בכך, שבפני המועצה לא הונח המידע התכנוני המלא, כאשר כל הנושא סבל מחוסר שקיפות. בפי גלילות מתברר, שראש עיריית תל אביב, רון חולדאי, מתנגד לתוכנית רמת השרון, הקרקע ברובה מופקעת מבעלים פרטיים, וקיים פסק דין המחייב פינוי. אני בספק אם בצורת הצגת התוכנית דברים אלה הודגשו".

"בברכות המלח, התוכנית נוגדת את התמ"א, והיא חלה על שטחי ענק, עובדה שהיא חשובה מאוד. בשני המקרים על המינהל היה להכין תיק מסודר, תוך גילוי נאות ושקיפות מלאה, ולא להסתפק בשברי אינפורמציה המטעה את המועצה. בכל מקרה, את העיסקה צריך לעשות אחרי התכנון ולא לפניו, כאשר כל העובדות ידועות לכל".

עו"ד משה ליפקה, בעבר מנהל המינהל: "הייתי רוצה לתת קרדיט למנהלי המינהל ששקלו היטב את השיקולים לפני שהחליטו החלטות. יחד עם זאת, אין ספק שהגיע הזמן לחוקק חוק חכירה במקרקעי ישראל, שיסדיר פעם אחת ולתמיד את היחסים בין המדינה לבין המחזיקים בקרקע, ויביא סוף להגדרות העמומות ולתסבוכת, שלדעתי רק תלך ותתעצם. אם הדברים יימשכו כך, לא ירחק היום שבו נגיע לשיתוק מוחלט, שכן כל עיסקה עליה יחתום המינהל תמצא את עצמה בבית המשפט".