להרוס בזמן

בית המשפט המחוזי בת"א קיבל לאחרונה עתירה של בעלי מקרקעין, שעתרו כנגד רשויות התכנון והבנייה בת"א על כך שלא פעלו נמרצות ליישום צווי הריסה מינהליים ושיפוטיים, שהוצאו בגין בנייה בלתי חוקית שבנו פולשים על הקרקע שבבעלות העותרים. בית המשפט קבע, כי קיימים שני אינטרסים רבי מעלה ביישום צווי הריסה במועד סביר: מניעת פגיעה קניינית בזכויותיהם של בעלי הקרקע, ומניעת מצב שבו ייצא חוטא נשכר.

אפרתי שלום ורומה (להלן: "אפרתי") הם הבעלים הרשומים כחוק של המקרקעין המצויים ברח' משה דיין בת"א (להלן: "המקרקעין"). המקרקעין מוחזקים שלא כדין על ידי פולשים, אשר הקימו עליהם מספר בלתי מבוטל של מבנים, שנבנו שלא כחוק וללא היתרי בנייה.

העותרים פנו, בפניות חוזרות ונישנות, לעיריית ת"א והוועדות המקומית והמחוזית לתכנון ובנייה במרחב ת"א (להלן: "המשיבים"), בדרישה כי הללו יפעלו בהתאם לסמכותן ולחובתן על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), להוצאה ולביצוע צווי הריסה למבנים הבלתי חוקיים שנבנו על ידי הפולשים.

עיריית ת"א השיבה לאפרתי, כי הוצאו ארבעה צווי הריסה מינהליים שבוצעו בשנים 93'-95', אושרו שני צווי הריסה מינהליים נוספים והוגשו תביעות משפטיות כנגד חלק מהפולשים.

בחודש 10/96 הוציא ביהמ"ש צו הריסה שיפוטי כנגד בנייה בלתי חוקית מסויימת במקרקעין. ביצוע הצו הוטל על הוועדה המקומית לתכנון ובנייה. ואולם, הוועדה המקומית לא הצליחה לבצעו, עקב איומים של הפולשים כלפי עובדי העירייה שבאו לבצע את הצו.

אפרתי שוב שטחו טיעוניהם בפני גורמים רבים וקבלו על כך שהצווים לא מבוצעים על ידי הוועדה המקומית. כמו כן פנו אפרתי לוועדה המחוזית, על מנת שזו תפעל במלוא סמכותה לביצוע צווי ההריסה.

בעקבות כך נערכו בין אפרתי לנציגי העירייה פגישות ושיחות נוספות. נציגי העירייה הודיעו לאפרתי, כי חלים על המקרקעין מספר צווי הריסה, אשר יבוצעו על ידי המשטרה, וזאת עקב ההתנגדות הקשה הצפויה מצד הפולשים. אפרתי ביקשו לקבל תאריך מדוייק בו יבוצעו הצווים, אך לא קיבלו תשובה ברורה. בנוסף לכך, נודע לאפרתי, כי הפולשים ממשיכים לבנות מבנים נוספים במקרקעין.

משנואשו אפרתי מלהמשיך ולפנות למשיבים, הם עתרו לביהמ"ש מינהלי, למתן צו שיורה למשיבים להפעיל את סמכותם על פי החוק לביצוע צווי ההריסה המשפטיים והמינהלים שהוצאו כנגד המבנים.

לטענתם, על פי סעיף 27 לחוק, תפקידה של הוועדה המקומית להבטיח את קיומן של הוראות החוק. סמכותה של הוועדה המקומית להעמיד לדין את עברייני הבנייה אינה רק רשות אלא חובה. החוק מעניק למוסדות התכנון את הסמכויות והאמצעים הנדרשים לאכיפת החוק, גם במקום שיש צורך לעשות שימוש בכוח סביר. פעולותיה המוגבלות של הוועדה המקומית מהוות תמריץ לביצוע עבירות בנייה.

העירייה והוועדה המקומית טענו, כי לביהמ"ש אין סמכות לדון בעתירה זו, שכן ביצוע צווי הריסה אינו מהווה מילוי פונקציה תכנונית. חוסר הסמכות, לטענתם, נובע גם מהעובדה, שנפתחו הליכים פליליים מקבילים שתוכנם זהה לעתירה כנגד הפולשים, וממילא מתייתר הצורך להגיש עתירה מינהלית באותו עניין. בנוסף, קיים לאפרתי סעד חילופי הקבוע בסעיף 28 לחוק, על פיו רשאית הוועדה המחוזית לפעול במקום הוועדה המקומית ולבצע את תפקידיה. קיומו של סעד זה שולל את היכולת להגיש את העתירה.

לגופו של עניין טוענים העירייה והוועדה המקומית, כי בביצוע צווי ההריסה המינהלים נעזרים הם בכוחות משטרה, והכפיפות ללוח הזמנים של המשטרה מונעת, לעיתים קרובות, את ביצוע הצווים. זאת שכן הם מוגבלים לפרק זמן קצר, ואי עמידה בלוח הזמנים מבטלת את תוקפם. קשיים אובייקטיביים, כגון משאבים מוגבלים וזמן מוגבל, עומדים בעוכרי הוועדה בביצוע צווים מינהליים, ולכן היא פועלת במישור המשפטי.

לטענת הוועדה המחוזית, תפקידה בעניין צווי ההריסה מוגבל לפיקוח והנחיות הוועדה המקומית בדבר חובותיה. אין לה כלים או יכולת לבצע את הצווים בעצמה.

העתירה הובאה לדיון בפני השופט מודריק מבית המשפט המחוזי בת"א, אשר דן ראשית בסוגיית סמכותו של ביהמ"ש לדון בעתירה זו.

ההוראה הסטטוטורית החולשת על סוגיית הסמכות קבועה בסעיף 55א' (א) לחוק, הקובע: "עתירות נגד מוסדות תכנון, בכל עניין הנוגע לתכנון ובנייה...יהיו בשיפוטם של בתי המשפט המחוזיים...".

דהיינו, כל מחלוקת בעניין "הנוגע לתכנון ובנייה" היא בסמכותו של ביהמ"ש. הוראת החוק מקנה סמכות לדון לא רק בעניינים המשתייכים לליבה העיקרית של ענייני התכנון והבנייה, שבהיעדרו היו ההחלטות התיאורטיות - עליהן אין חולק כי הן בתחום סמכותו של ביהמ"ש - בגדר "אות מתה".

אף בנקיטת הליכים פליליים מקבילים נגד הפולשים, אין כדי להשמיט את הקרקע תחת סמכות הדיון בעתירה. ההליכים שננקטו מהווים פיתרון חלקי בלבד לסוגייה, ומתייחסים אך למקצת מבין הפולשים ולחלק מן המבנים.

גם הסעד החילופי שבסעיף 28 לחוק לא עוזר למשיבים. אין המדובר בסעד אפקטיבי וממשי העומד לרשות אפרתי. שכן, שיקול הדעת לנקוט בהליך זה מסור באופן בלעדי לוועדה המחוזית, ואין לאפרתי כל יכולת לפעול למיצוי הליך זה. בנוסף, המדובר בסעד שברשות הוועדה המחוזית ולא בחובה. על כן, קיומה בכוח, אך לא בהכרח, של שיטת פעולה נוספת בידי הוועדה המחוזית אינו מהווה מכשול בפני עתירה זו. לאור כל המפורט לעיל, נדחתה טענת הסף של המשיבים בסוגיית הסמכות. מכאן עובר השופט מודריק לדון בטענות לגופן. אכן, פעמים רבות נערמים קשיים אובייקטיביים בדרכה של הרשות המינהלית, המונעים ממנה לעמוד בלוח הזמנים שהוקצב לביצוע הצו. הליך ההריסה כרוך בהתארגנות לוגיסטית לא פשוטה ובתיאום עם המשטרה, במיוחד כשהמדובר באוכלוסיה אלימה. היות שגם משאבי המשטרה מוגבלים והיות שלעיתים סדרי העדיפות של המשטרה הם אחרים, נדחות ומשתהות פעולות ההריסה.

אלא, שכנגד קשיים אלו, ניצבים שני אינטרסים ראשונים במעלה, המחייבים נקיטת פעולה תקיפה וחד-משמעית מצד הרשויות כנגד הפולשים. בראש ובראשונה, קיים האינטרס הקנייני של בעל הקרקע, שזכאי לממש את זכות הקניין שלו בקרקע. הימנעות הרשות ממילוי חובתה בהריסת המבנים, כמוה כשלילה אפקטיבית של זכות הקנין של בעל הקרקע.

שנית, קיים אינטרס ציבורי, שעניינו הרתעה מפני ביצוע פעולות בנייה בלתי חוקיות. הפרזה בזמן הוצאת החלטת ההריסה אל הפועל מהווה לא רק הבדל כמותי, אלא יורדת לשורשו המהותי של העניין. יש בהפרזה בזמן עד לנקיטת פעולת ההריסה, כדי להעביר את המסר שהבנייה הבלתי חוקית יכולה להישאר על כנה.

לדברי מודריק, הפרשה הנדונה נמשכת שנים והגיע הזמן לשים קץ לדברים ולאכוף אחת ולתמיד את החוק בצורה אפקטיבית. זאת חרף העובדה שהדברים מחייבים פעולה מאומצת מצד הרשויות. אין הצדקה להשארת המצב על כנו, שכן הוא פוגע פגיעה של ממש בזכויותיהם של אפרתי, ומהווה תמריץ שלילי לפולשים.

אשר על כן מורה ביהמ"ש לוועדה המקומית ולעירייה לבצע סקר מקיף של מצב הצווים החלים על המקרקעין, ולהודיע על כך לביהמ"ש בתוך 30 ימים. לאחר הבירור, מתבקשת הוועדה המקומית לבצע את הצווים שבתוקף, לחדש את אלו שפקעו ולבצע את פעולות ההריסה הדרושות בתוך 90 ימים.

בשולי פסק הדין מתייחס השופט מודריק לחלקה של המשטרה בפרשה. על הוועדה המקומית להיערך מבחינה אדמיניסטרטיבית כך שההודעה למשטרה תותיר בידה זמן מספיק למתן העזרה. מן הראוי שהמשטרה תשתף פעולה בצורה סבירה עם הרשויות המוניציפליות, שאם לא כן ייפתח פרץ בתחום של עבירות בנייה חמורות וישרור מצב של כל דאלים גבר.

עת"מ 1009/9, בית המשפט המחוזי בת"א.

השופט עודד מודריק