מנגנונים מנופחים והעלאת יוקר המחיה: מבקר המדינה נגד מועצות המזון

מועצות ייצור המזון, המנהלות את החקלאות בישראל, סובלות ממנגנונים מנופחים המגיעים על חשבון החקלאים והקופה הציבורית, משמשות כלובי המעלה את יוקר המחיה ובניגוד לפרקטיקות עליהן ממליץ ה-OECD, ולא מתנהלות בצורה שקופה לציבור - כך קובע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן בדוח המתפרסם היום (ג').

עוד אומר המבקר - הממשלה לא מינתה 12 מתוך 24 נציגים שלה במועצות המזון, מה שמשאיר את המועצות תחת שליטת נציגי החקלאים, כך שהן מייצגות בפועל את האינטרסים שלהם בלבד. 

● דוח המבקר: מצלמות המעקב ברחוב עשויות לסכן את האזרחים
● דוח המבקר: ערעור על היטלי השבחה התקבל ביותר ממחצית מהמקרים

הוצאות הנהלה ותפעול מנופחות - על חשבון החקלאים

החקלאות בישראל מצויה תחת פיקוח "מועצות מזון", שהחברות בהן מחויבת על-פי חוק לכל החקלאים באשר הם. זאת בניגוד למדינות רבות במערב, בהן ארגוני החקלאים הם וולונטריים ומבוססים על הסכמת החקלאים השותפים בהם. מקורות המימון שלהן הם היטלי חובה על החקלאים מצד אחד כמעין מס, ותמיכות של משרד החקלאות מצד שני - על חשבון הקופה הציבורית.

מכיוון שכך, משרד האוצר קבע נהלים לגבי הוצאות ההנהלה ו"הוצאות כלליות", כדי להמעיט בבזבזנות על חשבון כספי הנגבים בלי אפשרות בחירה. אך מועצות המזון לא עומדות בהם בפועל, והוצאות ההנהלה גבוהות בעשרות אחוזים מאשר המותר על-פי הנוהל.

הדוגמה הקיצונית ביותר היא של מועצת מוצרי הפירות והירקות, בה ההוצאות הן 247% מעל הנוהל, כרבע מיליון שקל בשנה. יש לציין כי שכר מנכ"ל המועצה מהווה כ-55% מכלל מחזור הכספים שלה, מה שמעיד שהחריגה בהוצאות מגיעה ישירות לכיסו.

החריגה האבסולוטית הגבוהה ביותר היא 5.8 מיליון שקל של מועצת הצמחים (הגדולה ביותר), שהיא 57% מעל הקבוע בנוהל של משרד האוצר.

בעיה נוספת של עלויות תפעול מוגזמות היא קיומן של 4 צוותי גבייה שונים במועצת הצמחים. המועצה, שאוחדה ב-2003 כדי לחסוך בעלויות כאלה, ממשיכה להתנהל בהתאם לנוהל בן כ-15 שנים וגובה בנפרד מענפי הפירות, הירקות, ההדרים והזיתים. הדבר יוצר כפילות בהוצאות השכר, מה שאומנם מפרנס את פקידי מועצת הצמחים - אך מגיע על חשבון החקלאים. על-פי מבקר המדינה, למרות קיומם של ארבעה צוותי גבייה, בין 2020 ל-2022 מועצת הצמחים נכשלה בלגבות 8.5 מיליון שקל מחלק מהחקלאים.

המועצות מפעילות לובי, מעלות את יוקר המחיה ומנעו מהחקלאים תמיכות בשווי חצי מיליארד שקל

למרות שמועצות המזון מוקמות על-פי חוק ואמורות להבטיח אספקה של מזון מהצומח במחירים נאותים לציבור - הן נכשלות בפועל בשמירה על כך. במהלך העשור האחרון, מחירי הפירות והירקות עלו בכ-25%, לעומת כ-10% בלבד בשאר מוצרי המזון שאינם פירות וירקות. זאת, בין השאר, משום שהן מבצעות לוביזם פעיל למען תמיכות עקיפות בדמות חסימת תחרות, על חשבון תמיכות ישירות בדמות סובסידיות, למרות המלצות ה-OECD לתהליך הפוך בדיוק.

את הלובי שהן מפעילות מתאר מבקר המדינה כך: "מועצת הצמחים פעלה כדי לשכנע את מקבלי ההחלטות לצמצם את הרפורמה בתמיכות העקיפות בחקלאות. המשך הענקה נרחבת של תמיכות עקיפות מיטיב עם החקלאים (שכן תמיכות עקיפות עשויות לייקר את היבוא של תוצרת מתחרה) ומאפשר להם לקבל את מרב התמורה עבור תוצרתם. מועצת הצמחים עשתה כן בלי לאזן זאת מול ההשפעות של המהלך על המחיר לצרכן, אף על-פי שמתוקף תפקידה היא גם מחויבת להבטיח מחיר נאות לאוכלוסייה".

בנוסף, מציין המבקר, סקירת המחירים של המועצות מוצאות באופן עקבי מחירים גבוהים יותר מאשר בסקירות של משרד החקלאות, מה שעשוי לסייע להתקרטלות ולהתגלגל ליוקר המחיה - מה שמועיל לחקלאים על חשבון הצרכנים.

התמיכות העקיפות של חסמי סחר, מהן ה-OECD ממליץ להימנע, מהוות 90% מסך התמיכות בחקלאות בישראל, לעומת 23% בממוצע ה-OECD. לעומת זאת, שיעור היבוא בישראל עומד על 17% בלבד - השיעור החמישי הנמוך ביותר בארגון, מה שמפתיע במיוחד בהתחשב בכך שישראל מדינה קטנה יחסית. מועצות המזון הן אחד הגורמים המעכבים בסיום התמיכות העקיפות, ובנוסף הן עיכבו גם מתן התמיכות ישירות בשווי מעל חצי מיליארד שקל שהממשלה רוצה לתת.

לדברי מבקר המדינה, "ה-OECD המליץ על הפחתה של תמיכות עקיפות במקביל להענקת תמיכות ישירות לחקלאים. בשנים 2022-2023 החל הליך של צמצום התמיכות העקיפות, ובוצעו שתי פעימות ראשונות של הפחתות מכסים. ואולם במהלך שנת 2023 החליטו משרד החקלאות ומשרד האוצר על הקפאת המשך ביצוע המתווה שנקבע להפחתת התמיכות העקיפות" - זאת משום שהמועצות "לא הגיעו להסכמות על אופן חלוקת התמיכות הישירות בין החקלאים. כתוצאה מכך נכון לדצמבר 2023 לא נוצלו תקציבי התמיכות הישירות בסך של כ-518 מיליון שקל לתמיכות ישירות בענף הצומח" לאורך השנתיים האחרונות.

הממשלה לא טרחה למנות דירקטורים, והמועצות נותרו בידי קבוצות האינטרס

אחת הסיבות לחוסר האיזון בין האינטרס החקלאי לצרכני במועצות המזון נופל גם על הממשלה עצמה. הממשלה רשאית על-פי חוק למנות נציגים מטעמה למועצות מטעם משרדי החקלאות, הכלכלה והאוצר, אך לא טורחת לעשות כן, ו-12 משרות מתוך 24 נשארו לא מאויישות.

לפי הדוח, גם כשנציגי הממשלה ממונים, הם לא תמיד טורחים להגיע לישיבות: במועצת הצמחים, הגדולה ביותר, נציגי הממשלה הגיעו רק ל-40% מהישיבות. במקרה מסוים, במוצעת הדבש אף מונה דירקטור מטעם משרד החקלאות הפועל כרגולטור של אותה מועצה בדיוק - מה שעלול ליצור ניגוד עניינים חריף.

בסופו של דבר, אומר המבקר, "דברי החקיקה המסדירים את פעולתן של מועצות הייצור נקבעו באמצע המאה ה-20, ובהיבטים שונים החקיקה נשענת על תפיסה שאינה עדכנית". כלומר, מדובר בגוף מיושן שהחקיקה המסמיכה אותו אינה קשורה כלל למציאות בשטח.

המועצה מחזיקה למשל בסמכות להתיר יצוא, מה שמייצר בירוקרטיה ומסרבל את היצוא החקלאי מישראל. בנוסף, מועצת הפירות והירקות אמורה לכאורה לעסוק ברכישה ובמכירה של פירות הדר לתעשייה, אך לא עושה זאת בפועל. אותיות מתות אלה מייצרות "חוסר בהירות לגבי תפקידה הנוכחי של מועצת הצמחים". 

על-פי המבקר, "בעולם המערבי ניכרת מגמה של מעבר למועצות ייצור חקלאיות וולונטריות בעיקרן או למועצות סטטוטוריות שהחברות בהן מותנית בהסכמתם של רוב המגדלים של כל ענף", ובהמלצותיו הוא מסכם שכל המבנה של מועצות הייצור במזון מוכרח להשתנות: "מוצע כי משרד האוצר, משרד הכלכלה, משרד החקלאות, משרד המשפטים ומועצות הייצור יבחנו את מצב הדברים וייזמו קידום של תיקוני חקיקה שיבטיחו כי מועצות הייצור יוסמכו לפעול באופן שיקדם את צורכי החקלאות הישראלית. כל זאת מתוך איזון עם הצורך להבטיח תחרות ושוק חופשי באופן שיקדם את הורדת יוקר המחיה בישראל ומתוך התחשבות במאפיינים של המשק החקלאי והכלכלה החקלאית בישראל". 

מועצת הצמחים בתגובה: המחירים נקבעים על-ידי הקמעונאים

ממועצת הצמחים נמסר בתגובה: "לצערנו, דווקא בעת הזאת, כשברור לכל שמגדלי ישראל הם צורך חיוני וקיומי לביטחון מדינת ישראל ולתזונת אזרחיה, מצאו לנכון גורמי המדינה להפנות אצבע מאשימה כלפיהם. לחקלאים ולמגדלים, שמקבלים שקלים בודדים על התוצרת, אין שום השפעה או החלטה על המחירים לצרכנים, שנקבעים על-ידי הקמעונאים. בדוח מבקר המדינה אף נכתב במפורש כי 'להיטלים שגובה מועצת הצמחים מהמגדלים יש השפעה זניחה על עליית מחירי הירקות והפירות בעשור האחרון'.

"מועצת הצמחים מורכבת מנציגי ממשלה, חקלאים ונציגי צרכנים, ופועלת עבורם, ומשכך בוודאי שאין לנו שום התנגדות לתמיכה ישירה בחקלאים - נהפוך הוא. המועצה לא מגבילה את החקלאים או מתערבת בנעשה במשקיהם, מורידה עלויות, מוסיפה מינים חדשים למגוון ההיצע ומרחיבה את תקופות השיווק של המינים הקיימים, מרחיבה את ביקוש המוצרים בארץ ובחו"ל - והכול לטובת הצרכנים והחקלאים כאחד.

"לצערנו, ממשלות ישראל, שמשנות מדיניות חדשות לבקרים, גוררות את החקלאים לאי-ודאות כלכלית ועסקית, מה שגורם לצמצום ההיצע ועליית מחירים. המועצה מבצעת פעילויות רבות שהחקלאי הבודד לא יכול/לא יודע לבצע בעצמו, או שזה יעלה לו ממון רב. למעלה מ-80% מתקציב המועצה חוזר באופן ישיר לחקלאים, כאשר מספר העובדים במועצה בעשור האחרון פחת בכ-17% (מכ-70 עובדים ל-58 עובדים), וכך גם הוצאות הנהלה וכלליות שנמצאות במגמת צמצום ומהוות פחות מ-20% מתקציב המועצה". 

משרד החקלאות: נבחן מחדש את היקף פעילות מועצת הצמחים 

ממשרד החקלאות נמסר בתגובה: "קידומה ופיתוחה של החקלאות הישראלית, וכן תמיכה וסיוע לחקלאים המקומיים, משמעותם דאגה לביטחון מדינת ישראל ולביטחון המזון הלאומי. פגיעה בחקלאים משמעה פגיעה בציבור כולו.

"לעניין מימון מועצות הייצור, כל מועצה מממנת את פעילותה. התמיכות שמעביר המשרד למועצות בכלל, מיועדות למטרות ופעילויות ספציפיות, בכפוף להסכם מסוים. אם התקציב לא נוצל באותה השנה, הוא ישוריין עבור אותה הפעילות בשנה העוקבת. 

"לעניין נחיצות מועצות הייצור, נחיצות מועצות הייצור נבחנה לא אחת. הפניות התייחסו לנחיצות מועצת הצמחים, וזו נבחנה ונמצאה הכרחית. בימים אלה בכוונת המשרד לבצע בחינה מחודשת אודות היקף פעילות המועצה. בניגוד לעולה מן הדוח, אין מדובר ברגולטור של מועצות הייצור. מדובר בתפקיד טכני בלבד, המרכז את הקשר בין המועצות לבין גורמי המקצוע הרלוונטיים במשרד".