עלות המלחמה מגיעה ליותר מ-250 מיליארד שקל, ואף אחד לא יודע מה יהיה תקציב הביטחון בשנה הבאה

שנה ל-7 באוקטובר 2023, תושבי מדינת ישראל עדיין דרוכים בכוננות מתמדת. חוסר הוודאות הזה מיתרגם גם לסטיית תקן קיצונית בתחזיות משרד האוצר ובתרחישי הייחוס לתקציב המדינה הקרוב לשנת 2025, שאמור לעלות בימים אלה לאישור הממשלה. אף שכוחות קרקעיים של צה"ל כבר חדרו לאדמת לבנון, עדיין התעקשו בתחילת החודש באגף התקציבים באוצר להמשיך לבסס את התקציב הקרוב על הנחת יסוד שלפיה לא תפרוץ מלחמה של ממש בחזית הצפונית. לפחות באופן רשמי.

באוצר החלו להיערך עם אומדנים לעלות המערכה הצפויה מול חיזבאללה. התרחיש האופטימי מדבר על מערכה קרקעית קצרה, ממוקדת ואפקטיבית, שתעלה מיליארדי שקלים בודדים. תסריט האימים הוא מלחמה בסדר גודל אדיר-ממדים של כ-200 מיליארד שקל. זאת, נוסף על תג מחיר של כ-250 מיליארד שקל על מלחמת "חרבות ברזל", בהתאם לאומדן נגיד בנק ישראל מלפני ארבעה חודשים, שמאז עשוי היה להתעדכן מעלה. עם פערים כל כך רחבים בתחזיות, נדרשים באוצר לקבל הכרעות גורליות על תקציב הביטחון, שבכוחן לטלטל את תקציב המדינה כולו, שהרי, במה שיישאר בקופה אחרי חלוקת תקציבי המלחמה - יתחלקו כלל המשרדים האזרחיים.

התקציב גדל פי שניים

אבל האתגר הגדול והחשוב ביותר לא נמצא בהכרח בתקציב 2025. תקציב הביטחון של ישראל עומד בפני שינויים דרמטיים בעשור הקרוב. הדיונים הנערכים בימים אלה, בוועדה הציבורית בראשות תא"ל (במיל') יעקב נגל, מעלים שאלות מהותיות על תפיסת הביטחון הישראלית ועל היכולת של המשק להתמודד עם העלויות הגדלות. לכולם ברור, גם למשרד האוצר, שתקציב הביטחון צריך לגדול על מנת להסיר את האיומים מעל תושבי הצפון והדרום. מצד שני, אם צה"ל אכן יצליח לקעקע את יכולות התקיפה של חיזבאללה וחמאס, תמונת המצב במזרח התיכון תשתנה, ועימה גם הצרכים התקציביים של מערכת הביטחון. כך, המחלוקות באשר לעתיד תקציב הביטחון נמשכות בינתיים בין המערכת הכלכלית לצבאית, שזוכה לרוב בהרכב חברי הוועדה.

תקציב הביטחון לשנת 2024 עומד על 117 מיליארד שקל, 6.5% מהתוצר ונתח של 20% מתקציב המדינה. הוא עולה על תקציב כל משרד אחר, וזה עוד סכום שאינו כולל את חבילת הסיוע האמריקאי בסך 9 מיליארד דולר, שרובה עדיין לא הגיע. לשם השוואה, מדובר בגידול של פי שניים כמעט לעומת 63 מיליארד שקל בתקציב המקורי ל-2023, שהיווה כ-3.5% בלבד מהתוצר. תקציב הביטחון הסופי ב-2023 עמד על 82 מיליארד שקל, 4.5% מהתוצר.

העיכוב בקבלת הסיוע לרכש צבאי ופתיחת המערכה הקרקעית בלבנון עלולים לגרום לפריצה נוספת של מסגרות התקציב, לצורך הגדלה דחופה של תקציב הביטחון עוד לפני סוף השנה הנוכחית. מדובר בפריצה שלישית של תקציב 2024. הראשונה הייתה בעקבות פרוץ מלחמת "חרבות ברזל", והשנייה אושרה בכנסת רק לפני שבוע, עם תוספת של 3.3 מיליארד שקל למימון המשך פינוי תושבי קו העימות. יתרה מכך, הנתון של תקציב הביטחון לא כולל הוצאות נלוות של המלחמה, המשולמות מקרן הפיצויים, מינהלת תקומה ותקציבים נוספים.

בתקציב הנוכחי, 76 מיליארד שקל מוקדשים לרכש וציוד - זינוק של 230% בעקבות המלחמה. סעיף השכר והפנסיות גדל בשיעור מתון יחסית של קצת יותר מ-10% להיקף של 33.5 מיליארד שקל בתקציב 2024. אלא שאותו תקציב נבנה סביב הערכה שהתבררה כאופטימית מדי, שלפיה בשלב זה כבר תירשם רגיעה ביטחונית בדרום ובצפון. לפי הערכות, ההוצאה בפועל על גיוס המילואים הנרחב השנה צפויה להתברר בפועל כגבוהה בהרבה - יותר מ-20 מיליארד שקל. העלות היומית הממוצעת של חייל מילואים מוערכת ב-1,000 שקל.

לשם השוואה, ב-2023 שולמו מתקציב הביטחון יותר מ-8 מיליארד שקל לתגמול המילואים - פי עשרה מהתכנון המקורי - בגין פחות מחודשיים של מלחמה. זוהי אחת הבעיות המוכרות בתקציב הביטחון: לפעמים הקשר בין התכנון לביצוע רופף למדי, כמו גם הבקרה התקציבית של הממשלה על צה"ל בזמן אמת.

הגבול העליון של האוצר

לעשור הקרוב, מערכת הביטחון דורשת תוספת של 30-60 מיליארד שקל בשנה. במשרד האוצר מוכנים ל-20 מיליארד. הפער הזה עומד במרכז הדיונים בוועדת נגל, וכן במגעים שמנהלים במקביל האוצר וצה"ל. במהלך הדיונים בוועדה הוצגה עמדת האוצר, שלפיה תוספת של 20 מיליארד שקל בשנה היא הגבול העליון שהכלכלה יכולה לעמוד בו, ומעבר לו הגירעון ייכנס לתוואי עולה שאינו בר-קיימא. אם ינסו באוצר לאזן אותו בצעדי התכנסות, המשמעות תהיה הטלת מסים ברמה בלתי סבירה, עד כדי תמריצים שליליים לעבודה.

"ישראל נלחמת את המלחמה הזאת כאילו אין לה בעיית משאבים בכלל, עד שפתאום היא נתקעת בקיר של משאבים", אומר לגלובס ח"כ לשעבר עופר שלח, שעומד כיום בראש תוכנית מדיניות הביטחון הלאומי במכון INSS. "בפעם הראשונה בתולדות ישראל, אנחנו נלחמים מלחמה שמההתחלה היה ברור שהיא תהיה ממושכת, במנוגד לתפיסת הביטחון הרגילה".

שלח מצביע על בעיה מבנית עמוקה: "משרד הביטחון לא באמת קיים. שר הביטחון משמש נציג המערכת הצבאית מול המערכת האזרחית, במקום שזה יהיה להפך. אין שום משקל נגד למערכת הצבאית". באשר לתוצאות ועדת נגל, שלח "מטיל ספק שהיא תקבע תפיסה ביטחונית חדשה". אין לו ספק "שהוועדה תקבע שצריך להגדיל את תקציב הביטחון משמעותית".

במשרד האוצר מעריכים כי קיים פוטנציאל להתייעלות של יותר מ-10 מיליארד שקל בשנה בתוך מערכת הביטחון, בטווח של עשור. זה כולל תיקון עיוותי שכר וגמלאות בשווי כמיליארד שקל, וביטול "הגדלות הרמטכ"ל" בעלות של 1.5 מיליארד שקל. ואולם, באוצר מודים כי בשנים הקרובות הפוטנציאל להתייעלות שכזו בתוך המערכת נמוך יותר.

ועדת נגל הוקמה באיחור של חצי שנה, בשל מחלוקות בין שר הביטחון יואב גלנט לשר האוצר בצלאל סמוטריץ', והחלה לקיים דיונים באוגוסט. במהלך השבועות הקרובים צפויה הוועדה לפרסם דוח המלצות ביניים.

ואולם, לאור העיכובים, נראה שכבר לא יספיקו לממש את הכוונה המקורית שעמדה מאחורי הקמת ועדת המומחים: פירוק תקציב הביטחון והרכבתו מחדש לקראת תקציב השנה החדשה, תוך התאמתו למציאות המשתנה ולקונספציות שהתנפצו ב-7 באוקטובר.