עשור אחרי שגובשה: השיטה לעידוד פינוי־בינוי יוצאת לדרך

תוכנית שכונת "נחלת עילית" החדשה בראשון לציון, שהתעכבה שלוש שנים וכוללת תכנון לשימוש נרחב בקרקע משלימה, מתקרבת בימים אלה למימוש - אולם גורמים בענף צופים כי היא לא עשויה להביא איתה בשורה בנושא מימוש קרקעות משלימות בישראל. התוכנית כוללת מאות יחידות דיור עבור תושבי שכונת רמת אליהו בעיר, שעוברת בימים אלה התחדשות עירונית, והעיכוב המתמשך בה השליך על מימושה. 

● שלושה חברים קנו במשותף דירת 4 חדרים בבת ים. כמה הם שילמו?
● הכלכלן הראשי: המשקיעים הכבדים נוטשים את שוק הדיור
● "הצעירים חזרו להורים": מחירי השכירות בתל אביב עלו, אבל לא בכל הדירות

שכונת "נחלת עילית" מתוכננת לקום על שטח של כ־540 דונמים ממזרח לכביש 4 ובצמוד לו. לפי התכנון היא תכלול 4,000 יחידות דיור, ובשכונה כולה מתוכנן היקף בינוי גדול על "קרקע משלימה" - מאות יחידות דיור המבטיחות את כדאיותה הכלכלית של תוכנית בשכונת רמת אליהו.

זו ככל הנראה הקרקע המשלימה הגדולה ביותר בישראל המגיעה לשלב המימוש. עד היום המדינה התקשתה להוציא לפועל את הרעיון של שימוש בקרקע משלימה, למעט יוזמות נקודתיות, ומקרה "נחלת עילית" הוא יוצא מן הכלל.

המתנה של שנים

הרעיון של קרקע משלימה הוא פשוט למדי: מציאת קרקע פנויה בבעלות המדינה, שאפשר לפתח, ומתן זכויות בנייה עליה כך שהן יוכלו "להשלים" את הכדאיות הכלכלית של פרויקטים מתוכננים שאינם רווחיים.

כך קרה בין היתר בתוכנית לשכונת רמת אליהו, המציעה התחדשות נרחבת של השכונה. כדי להגיע לכלכליות, מציעה התוכנית יותר מ־5,300 יחידות דיור חדשות. אולם בשל נתוני השכונה לא ניתן להקים את כולן בשטחיה. לכן הוחלט כי ייעשה במסגרתה שימוש נרחב בקרקעות משלימות בכמה שכונות חדשות בעיר, בעזרת רשות מקרקעי ישראל, שתקצה אותן.

התכנון הוא שבסך־הכול ייבנו כ־1,000 יחידות דיור על קרקעות משלימות עבור תושבי רמת אליהו, בשלוש שכונות חדשות, חלק הארי מהן ב"נחלת עילית": יותר מ־700 יחידות דיור. הבעיה היא שתוכנית "נחלת עילית" עצמה התעכבה שנים רבות, וזו משחקת תפקיד מרכזי במימוש תוכנית רמת אליהו. בוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון ציינו כי "תוכנית 'נחלת עילית' מהווה חלק משמעותי כקרקע משלימה בפרויקט בעל חשיבות לאומית של התחדשות עירונית המתבצע בשכונת רמת אליהו הוותיקה".

הצפי היה שתוכנית "נחלת עילית" תאושר כבר בשנת 2021, אך האישור המיוחל הגיע רק באוגוסט 2023. השבוע מגיעה התוכנית סוף־סוף לשלב אישור תוכנית הפיתוח, הבינוי והעיצוב אדריכלי - שלב אחרון לפני מתן היתרי בנייה ועלייה על הקרקע. המשמעות בפועל היא שבעוד חודשים ספורים ניתן יהיה להתחיל בבנייה בה.

אלא שהעיכובים כבר ניכרים בשטח. ראשית, בשל התעכבות ההליכים ומימוש הבנייה בשכונה החדשה, הופחת מספר יחידות הדיור בקרקע המשלימה בה, לכ־620 יחידות דיור. זהו עדיין היקף הבנייה הגדול ביותר, כנראה, שניתן עד היום על קרקע משלימה. אולם היקף זה ממחיש עד כמה משמעותי העיכוב, עד שהוא דוחה את יישומה המלא של תוכנית התחדשות רמת אליהו כולה.

אותו עיכוב יצר מציאות שבה מימוש הקרקע המשלימה הגדולה מגיע שנים אחרי שנהגה הרעיון - וייתכן שלא נראה עוד רבים כאלה בעתיד הקרוב. בין היתר גם המדינה הבינה, כנראה, שזהו פתרון מסורבל מדי, ועברה לפתרונות אחרים, כדוגמת השלמת כדאיות כלכלית באמצעות מענקים כספיים.

"המדיניות הקיימת היום היא לפתור בעיות כלכליות באמצעות מענקים", אומר קובי ארדיטי, מנכ"ל חברת RMA מקבוצת רם־מוגרבי־ארדיטי. "לכן אני מניח שלא נראה עוד הרבה דוגמאות כאלה שבהן המדינה נותנת קרקעות משלימות, ודאי לא בהיקפים המוצעים בשכונת 'נחלת עילית'. נראה בעיקר 'קרקעות משלימות פנימיות', בתחומי פרויקט קיים, או קרקעות משלימות פרטיות, אבל לא הקצאה של קרקע כזו מצד המדינה".

שריד מהסכמים ישנים

גורם אחר בענף, שביקש להישאר בעילום־שם, גורס כי התוכנית היא מעין שריד שנותר מהסכמים ישנים - שהרי ההסכם בין עיריית ראשון לציון לבין המדינה באשר להתחדשות שכונת רמת אליהו נחתם עוד בשנת 2014. "יכול להיות שעיריית ראשון לציון לחצה על המדינה לממש את ההסכמים הללו, ולכן זה קורה כאן", הוא אומר. "מאוד משמח לשמוע שזה אכן מתממש, כי אני לא חשבתי שנראה מימוש של קרקע משלימה בהיקפים כאלה אי־פעם, אבל לא יהיו עוד הרבה מקרים כאלה. על פניו זה נשמע כמו פתרון טוב לכולם, אבל בפועל הוא בעייתי ומורכב".

אותו גורם מסביר מדוע היישום של רעיון הקרקע המשלימה לא הבשיל בישראל כפי שהיה מצופה בתחילת הדרך: "הרעיון לקבל קרקע נפרדת מרמ"י, ושהיא תקצה אותה, לטובת השלמת כדאיות כלכלית של פרויקט, נשמע קל ופשוט על פניו, אבל יש בו כמה בעיות. אחת המרכזיות שבהן היא שזה לא כלכלי עבור רמ"י, ולכן גם משרד האוצר לא אוהב את זה. קרקעות משלימות ניתנות בפטור ממכרז, כביכול, ולא משווקות במסגרת הליך תחרותי, ולכן בהכרח הן משווקות בסכומים נמוכים יותר. בהגדרה, רמ"י מפסידה כסף על קרקעות שניתנות בפטור ממכרז. יש כוחות חזקים מאוד שפועלים נגד הרעיון הזה, ומדובר בשיקולים הגיוניים, שכן המדינה מוותרת כאן על לא מעט כסף".