האיכלוס אינו מנותק מהיתר הבנייה

עם הגשת הבקשה להיתר, על הוועדה המקומית מוטלת החובה וגם הסמכות, לבדוק אם הבנייה המבוקשת היא בהתאם לתוכניות בניין עיר תקפות. התאמה זו חייבת להיות בשני מישורים. מישור ראשון הוא המישור הטכני, כגון אחוזי בנייה, קווי בנייה, גובה המבנה וכו', ובעניין זה הוועדה צריכה לבדוק שהבנייה המבוקשת אמנם לא חורגת בעניינים אלו ממה שהתוכניות שבתוקף מאפשרות. המישור השני הוא השימוש שייעשה במבנה שייבנה, כששימוש זה צריך להיות גם כן מותאם לשימושים המותרים לפי תכניות בניין עיר שבתוקף (לעניין זה ראה: בג"ץ 53/86 ירמיהו עיני בע"מ נ' ראש עיריית קריית מוצקין). כל סטייה משימוש המותר על-פי תוכנית בניין עיר, כרוכה בקבלת אישור על שימוש חורג, לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה.

מתעוררת שאלה: האם ניתן להפריד את הדיון בין שני מישורים אלו? האם הוועדה המקומית יכולה לתת היתר בנייה שיענה על ההיבט הראשון, ולגבי ההיבט השני של השימוש תקבע, כי בבוא העת היא תדון בהיתר לאכלוס ושימוש?

שאלה תקדימית זו נידונה לאחרונה בבית המשפט העליון, בעניין ע.א 482/99 בלפוריה מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבנייה יזרעאלים וחברת הולנדר בנאי בע"מ. בעניין בלפוריה, המשיבה השנייה (חברת הולנדר), היא בעלים של חלקה פרטית, כשהחלקה נמצאת בתוך המושב, שמטבע הדברים אדמותיו הן אדמות מינהל מקרקעי ישראל.

חברת הולנד ביקשה לבנות על החלקה שבבעלותה חמש יחידות דיור, וזאת אחרי שהמשיבה 1 (הוועדה לתכנון ולבנייה), דחתה את בקשתה לבניית יחידות נוספות. המושב בלפוריה התנגד להיתר בנייה בטענה, כי יש בבנייה זו כדי לשנות את אופי המושב וכי היחידות אינן מיועדות לאנשי המושב אלא לאנשים מבחוץ.

בעקבות התנגדות זו, הוועדה המקומית אישרה את הבנייה בכפוף למספר תנאים מגבילים, כשהחשוב שבהם הוא הגבלת ההיתר ל"בנייה" בלבד, תוך קביעה שיהיה צורך בהיתר נפרד לצורך איכלוס המבנים. בכך ניסתה הוועדה, מצד אחד, לרצות את חברת הולנדר, שזכותה הקניינית כבעלים בקרקע לא תיפגע, ומצד שני, לרצות את חברי המושב בכך, שבבוא העת יוכל להביע את התנגדותו לאיכלוס שלא יהיה לרוחו.

המערערים עתרו לבית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים, אך עתירתם נדחתה ומכאן הערעור.

השופטת דורית בייניש, שנתנה את פסק הדין, ויתר חברי ההרכב, השופטים שלמה לוין ויצחק אנגלרד, הסכימו איתה וקיבלו את הערעור בקובעם, כי אין ליצור שני היתרים, אחד לבנייה ואחד לאיכלוס: לדברי בייניש, "אין בנייה אלא לתכלית מסוימת, לשימוש מסוים, והקשר שבין אופי הבנייה ובין השימוש במבנים שהינו חלק מתוכנית המתאר, חייב לקבל ביטוי גם בעת בחינת הבקשה להיתר ובעת מתן ההיתר עצמו..

בייניש קבעה, כי עצם העובדה שהוועדה לתכנון ובנייה לא בוטחת בחברת הולנדר וחוששת שמא תאכלס את היחידות שלא מתוך המתיישבים של המושב ו/או אלו שפרשו ממנו, כמתחייב מתכנית בניין עיר, מעידה, כי מלכתחילה לא היה צריך לתת היתר. אם בתוכנית בניין עיר יש דרישה משולבת של סוג אוכלוסיה, אזי יש לוודא שלא רק הבנייה צריכה להיות לפי הוראות ודרישות של תוכנית בניין עיר, אלא גם השימוש וסוג האוכלוסיה שישתמש ביחידות אלו יהיה לפי הוראות תוכנית בניין עיר.

בייניש מצטטת את השופט אליהו וינוגרד, שקבע בשעתו, כי עם כל הכבוד לזכותו הקניינית של האדם במקרקעין, "זכות הקניין של כל אדם במקרקעין שלו כפופה מכוח חוק התכנון והבנייה למגבלות הבנייה שבחוק ושבתוכניות המתאר החלות על מקרקעין" (ראה: ע"פ 377/87 נחום קלקא נ' מדינת ישראל).

בייניש קבעה, כי מצב דברים הרגיל הוא, כי משהועדה המקומית מוציאה היתר בנייה, מרגע זה והלאה היא רק מוסמכת לבדוק אם הבנייה נעשית בהתאם להיתר, ואם כך הוא הדבר, יש להעניק למבקש "טופס 4", לצורך חיבור חשמל ומים וטלפון.

בתוכניות בניין עיר רבות, התנאי למתן היתר הוא, כי האוכלוסיה שתשתמש במגורים תהיה מהמושב או מאלו שפרשו ממנו. הוראות אלו, ככל הנראה, פחות ופחות רלוונטיות, כדברי השופטת בייניש: "הסכסוך שנתגלע בין החברה למושב חשף רק טפח מתמונת המצב שנוצרה עקב התהליכים בהם משנים היישובים החקלאים בישראל את אופיים. דומה, כי בתחומים השונים, ובעיקר בתחום התכנון והבנייה, הגיעה העת שהדין יותאם למציאות החדשה, וכל המעורבים בתהליכים לא יזקקו לצעידה בדרכים עוקפות בניסיון לתת ביטוי להתפתחויות חברתיות וכלכליות. דרך המלך היא הדרך הראויה".

מפסק דין זה נובע, כי היתר בנייה שאין עימו היתר לשימוש המבוקש בבקשה, אינו "היתר בנייה". חשיבות פסק דין זה היא בין היתר בסיפא של דברי בייניש: יש לפתור את המצב הבעייתי, שבו מושבים רבים משנים את אופיים החקלאי והליכי הפשרה בהם גורמים לכניסת אוכלוסיות שלמות, שאין להן כל קשר למושב או לאורח החיים ההיסטורי בו.

הכותב הינו גם אדריכל ומתמחה בדיני קניין ומקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.