כל שינוי ייעוד - בסמכות ועדה מחוזית

אחת מהזכויות במקרקעין היא זכות הנקראת "זיקת הנאה". חוק המקרקעין מגדיר את זיקת ההנאה כ"שעבוד המקרקעין להנאה שאין עימה זכות להחזיק בהם". בציבור הרחב, מושג זיקת הנאה מתפרש בדרך כלל כזכות מעבר מהסוג המוכר לכולנו, כשבעלים של חלקה אחת רשאי לעבור בחלקה של השכן כדי להגיע, לדוגמא, לכביש. הבעיה מתעוררת כשלחלקה הפנימית אין גישה לכביש מוצא, ועל כן הדרך היחידה היא או שהרשות תפקיע חלק מהחלקה הקדמית לצרכי מעבר, או שהחלקה הקדמית תיתן זיקת הנאה לחלקה האחורית, ובכך בעיית הגישה תיפתר.

עם זאת, יש להדגיש, כי לעתים זיקת הנאה אינה רק למעבר, אלא לשימוש מסוים בבאר מים, או בבריכת דגים וכו'. יחד עם זאת, חוק המקרקעין מאפשר לבטל זיקות הנאה שנוצרו, למשל, אם לנהנה מכוח זיקת הנאה יש דרכים חלופיות להגיע אל החלקה שלו, וזאת כתוצאה מפיתוח של תוכניות בניין עיר בסביבה וסלילה של כבישים.

נשאלות השאלות: האם מי שעל המקרקעין שלו קיימת זיקת הנאה, יכול ליזום הליך של שינוי ייעוד במגרש ציבורי כלשהו, כדי שהדרך החדשה תיהפך לחלופה סבירה, ובכך תהיה עילה לביטול זיקת ההנאה? ואם כן - בסמכות איזו ועדה תכנונית מלאכה זו, ועדה מקומית או ועדה מחוזית? האם שינוי ייעוד כזה הוא גם הקלה, או שמא שימוש חורג ו/או שינוי ייעוד?

עניינים אלה נידונו לאחרונה בפני ועדת ערר מחוז ת"א, בהרכב ברשות עו"ד ענת בירן (רקם), בעניין ערר מס' ר.ש 5436/01 עו"ד דורי צ'שלר ואח' נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה רמת השרון ורונן ולימור אדלר.

בעניין צ'שלר, העוררים יזמו תוכנית מפורטת, שבין מטרותיה היו קביעת זכות מעבר לכלי רכב והולכי רגל בחלקה כלשהי (להלן: המקרקעין הכפופים) לטובת חלקה מסוימת, וכמו כן קביעת זכות מעבר לכלי רכב כבד על אותם מקרקעין הכפופים לטובת חלקה אחרת. המקרקעין הכפופים הם חלקה צרה, שלפי תוכנית בניין עיר משמשת כשצ"פ (שטח ציבורי פתוח) לצורך שביל להולכי רגל בלבד.

על-ידי התוכנית, העוררים ביקשו ליצור גישה חלופית למקרקעין של המשיב 2, ובכך לבטל את זיקת ההנאה, וזאת לאור סעיף 96 לחוק המקרקעין, אשר מאפשר במקרים מסוימים לבטל את זיקת הנאה.

הוועדה המקומית רמת השרון קיבלה באופן חלקי את התנגדות של המשיב 2, שהוגשה באמצעות ע"ד דוד זלצמן, וקבעה, כי ניתן לשנות את הייעוד רק לצורך הגעה לבאר מים ושימושים ציבוריים אחרים. העירייה לא הסכימה, כי אותם מקרקעין כפופים ישנו את ייעודם, כך שדיירי בניין של המשיב 2 יוכלו להשתמש בהם בכלי רכב כדי להגיע אל החלקה של משיב 2.

ועדת הערר, לאחר עיון בסיכומי הצדדים, הגיעה למסקנה, כי מאחר שהתוכנית כוללת שינוי ייעוד משטח ציבורי פתוח לדרך, לא היתה בסמכות הוועדה המקומית רמת השרון לאשר תוכנית כזו.

שאלה זו, של סמכות הוועדה המקומית, חשובה בשל העובדה, כי לאור תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה הוקנו סמכויות רבות לוועדה המקומית לאשר תוכניות. סעיף 62 א' לחוק התכנון והבנייה קובע, כי רשימה סגורה של סוגים שונים של תוכניות, כגון איחודי חלוקה, שינויים בקווי בניין והקלות בבינוי ועיצוב אדריכלי, יהיו בסמכות של ועדה מקומית, אך שינוי ייעוד אינו נמנה ברשימה של הסעיף האמור.

השאלה המהותית שנידונה היתה, אם הפיכת שטח ציבורי פתוח, המשמש הולכי רגל, ל"דרך", היא רק "שינוי ייעוד", שהוועדה המקומית אינה רשאית לעשות, או שמא ניתן לאמר, כי שינוי זה יכול להיחשב כ"הקלה", ואז בסמכות הוועדה המקומית לאשר אותה.

כידוע, הקלה היא הליך תכנוני, לפיו מקלים עם מבקש ההיתר לגבי כמות הבנייה ואופי הבנייה שהוא יכול לבצע, להבדיל משימוש חורג, אשר הינו בגין שימוש במבנה בשונה מתב"ע או מהיתר בנייה, כפי שניתן בעת הקמת הבניין. העוררים טענו, כי "מתן זכות גישה לרכב מהווה הקלה", ועל כן הדבר מצוי בסמכות ועדה מקומית. ועדת הערר לא קיבלה את טענת העוררים, והבחינה בין סלילה של השביל שיכולה להיחשב כהקלה, לבין שימוש בדרך הסלולה כמעבר לכלי רכב, המהווה שימוש חורג. ועדת הערר הוסיפה, כי אמנם ועדה מקומית רשאית לתת שימוש חורג על-פי סעיף 146 לתקופה זמנית, אבל אותה ועדה מקומית לא תהיה רשאית, במסגרת "תוכנית", לאשר שימוש חורג קבוע, אלא באישור ועדה מחוזית.

החלטת ועדת הערר מחדדת את האבחנה בין הקלה לבין שימוש חורג. מכאן תאמר, כי הקלה היא רק אותם מקרים בהם מתבקש שינוי ממה שמותר לבנות, ואילו שימוש חורג הוא המקרים בהם מתבקש שינוי ממה שמותר להשתמש - ואין דין זה כדין זה; וכן, בעוד שניתן להנציח את ה"הקלה" על-ידי תוכנית שתאושר באמצעות ועדה מקומית, ניתן להנציח שימוש חורג על-ידי תוכנית שתאושר רק על-ידי ועדה מחוזית.

נשאלת השאלה, מדוע המחוקק, בתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, לא הקנה סמכות לוועדה המקומית לאשר גם שימוש חורג לתמיד במסגרת תוכנית? שהרי לכאורה, "הקלה", בהיותה בדרך כלל "בנייה", היא דבר נצחי וקבוע יותר מאשר שימוש חורג.

נראה, כי הסיבה היא, שמתן אישור לשימוש חורג לתמיד הוא למעשה ביצוע שינוי ייעוד במקרקעין, ולא משנה איך נקרא לזה.

תיקון 43 לא נועד בעקרון לשנות את סמכויות מוסדות התכנון בנוגע לשינוי הייעוד. עניין שינוי ייעוד נתפס בדרך כלל כדבר בעל השלכה מרחיקת לכת מעבר להיבט המקומי, ועל כן, לדעת המחוקק, מן הראוי שמוסד שיטפל בעניין זה יהיה בעל ראייה של המחוז כולו ולא רק בעל ראיה מקומית.

יחד עם זאת, יש ושינוי הייעוד הוא ללא כל השפעה לסביבה האזורית, וייתכן שעל המחוקק לעשות חשיבה מחודשת ולשקול מתן סמכויות לשינויי ייעוד מסוימים ומוגבלים גם לוועדות מקומיות.