תמ"מ ירושלים: ובליבה השאלה הדמוגרפית

ועדת ההיגוי לתוכנית המיתאר המחוזית ירושלים קיימה לפני מספר חודשים את ישיבתה האחרונה. עשרות מהנדסים, אדריכלים, נציגי אירגוני סביבה ונציגי משרדי ממשלתיים הגיעו לדיון אחרון, ישיבה מסכמת לכאורה. המתכננים, עדנה ורפאל לרמן, מוטי קפלן, ישראל קמחי וארי כהן, ידעו כבר בראשית הדרך, באוקטובר 1999, כי עליהם להתמודד עם שאלה מרכזית: גבולות העיר ירושלים ומעמדה במרחב התכנון הכולל.

כדי להתמודד עם שאלה זו, קבעו המתכננים את הנחת העבודה (הברורה מאליה), לפיה ירושלים היא בירת המטרופולין והמוקד לצמיחה של המחוז, וזאת במטרה לפתח ולחזק את הכלכלה בעיר כאמצעי להגירה חיובית. מתפיסה זו גזר הצוות את יעד האוכלוסיה בשנת 2020 במחוז. על פי התחזית, יהיו 1.06 מיליון נפש במחוז, מתוך זה בירושלים המורחבת (כולל רכס לבן, הדסה ואבן ספיר) 850 אלף איש, מהם כ-300 אלף ערבים.

בסופה של אותה ישיבת היגוי אחרונה, אמורה התוכנית לעבור לשלב הדיון בוועדה המחוזית, והכנתה לקראת הגשתה למועצה הארצית. אלא שאז, ראש עיריית ירושלים, אהוד אולמרט, שלא מרוצה מיעד האוכלוסיה שנקבע לבירה, ניסה - רגע לפני שמסמנים וי על ועדת היגוי ועוברים הלאה להערות הוועדה המחוזית - להחזיר את הדיון לשאלה הראשונית, הקריטית, הרגישה והמסובכת: יעד האוכלוסיה.

לדברי אולמרט, כפי שעולה מפרוטקול הדיון: "יעד האוכלוסיה שקבעה העירייה הוא 950 אלף נפש. אם לא יתרחש הגידול הזה, יתרחש הגרוע מכל. אינני יכול לקבל במסגרת תמ"מ למחוז ירושלים יעד אחר, משום שהמשמעות תהיה שקיבלתי מראש הנחה הגוזרת כליה על יהדותה של ירושלים. יש סתירה בין מה שהיה נראה לנו כיעד טבעי להתפתחות העיר (מזרחה - ג.נ) ובין האופציות המדיניות בטווחי התוכנית.

"יש עלי ביקורת שדווקא בנסיבות בהן אנו נאבקים על מעמדה של ירושלים, אנו מדברים על התרחבות מזרחה, אולם ניתוח מפוכח מצביע על כך, שלא ניתן יהיה בשנים הקרובות לדבר על התרחבותה מזרחה... נקודת המוצא היא, שהעיר ירושלים לא תשנה את קווי המתאר שלה, ולכן יעד האוכלוסיה הוא בעדיפות עליונה, כדי שלא ייווצר מצב של הפרת האיזון הדמוגרפי. הפנייה מערבה היא כורח בלתי נמנע, אם אנו רוצים להציל את יהדותה של ירושלים".

תוכנית המיתאר המחוזית ירושלים (תמ"מ 1 תיקון 30) היא קודם כל פוליטית, וזאת למרות שלמתכננים אין כל סמכות חוקית לדון בשטחי המחוז מעבר לקו הירוק ושאינם בגבולות המונציפליים. ובכל זאת, גם בהיעדר דיון על תרחישים פוליטיים והשפעת פינוי התנחלויות על הביקוש למגורים במחוז בכלל ובירושלים בפרט, ובדיקת השפעת גבולות פתוחים או סגורים בין הרשות הפלשתינית למחוז - עדיין, שאלת יעד האוכלוסיה בבירת ישראל לשנת 2020, ובפרט כמות התושבים היהודים מול הערבים בירושלים, היא הנקודה הרגישה ביותר שנדונה בתמ"מ.

למרות שהתוכנית נמצאת במחצית הדרך - אומנם הדרך אל התוקף הסטטוטורי המיוחל עוד ארוכה - נראה ששאלת יעד האוכלוסיה, על אף שלכאורה נקבעה, רחוקה מלהציג פתרון מוסכם. עיריית ירושלים שקבעה בתוכנית המקומית המתהווה יעד של 950 אלף נפש, מתכוונת, על כל מנהיגיה ומתכנניה, לשנות בכל דרך אפשרית את רוע הגזירה.

יעד האוכלוסיה שנקבע בתמ"מ נגזר ישירות מתמ"א 35, שקבעה באופן עצמאי לגמרי את הגידול במחוזות השונים. תמ"א 35 קבעה בהתחלה, כי בשנת 2020 יהיו במחוז 10.5% מסך האוכלוסיה בישראל, ולאחר לחצים שונים הגדילו את הצפי ל-12.5%. על סמך קביעה זו קבעה התמ"מ, כי יעד האוכלוסיה לירושלים יהיה 850 אלף נפש; בבית שמש, העיר השנייה בגודלה במחוז, 110 אלף נפש; בצור הדסה על פי הצפי 20 אלף נפש; ביישובים הקטנים יחסית במטה יהודה, למשל קבוצת היישובים נס הרים בר וגיורא, יכפילו את עצמם ויעמדו על 3,000 נפש ביחס ל-1,100 נפש בשנת 1999. יעד האוכלוסיה שנקבע לירושלים מהווה תוספת של למעלה מ-200 אלף איש ו-50 אלף משקי בית, תוספת משמעותית לבירה - אך יש ספקנים גדולים לגבי היכולת של העיר לעמוד ביעד זה.

נציג החברה להגנת הטבע בוועדת ההיגוי, אברהם שקד: "ירושלים לא רק שלא צריכה יותר, ספק אם היא תוכל לעמוד ביעד שנקבע. הנחת העבודה של העירייה היא, שכל המחוז צריך להשתעבד לה בשם מאבקה הדמוגרפי, שכל תושב פוטנציאלי שמחפש לו מקום במחוז חייב להיות חייל בשירות המאבק הדמוגרפי של עיריית ירושלים. זה חסר סיכוי ומופרך לגמרי".

תמ"מ 1, שקבעה בסופו של דבר יעד של 850 אלף נפש לירושלים, קובעת, כי לא רק שלא צריך שיהיה בירושלים יותר ממה שחושב, כדי לא לפגוע באיזון של שאר הרשויות והיישובים במחוז, אלא גם מביעה ספק ביכולת של העירייה להגיע ליעד האוכלוסיה שלה. ירושלים, כפי שקובעת התמ"מ באופן לא מפתיע, צריכה באופן שיטתי להעלות את האטרקטיביות שלה ולשפר בצורה דרמטית את איכות חיים, התשתיות ואופציות התעסוקה.

גורלה של בירת ישראל מבחינת הרכב האוכלוסיה היא השאלה הבסיסית שעמדה בפני מתכנני התוכנית והגורמים האינטרסנטיים השונים. הדיון הוא בראש ובראשונה בעל ניחוח פוליטי מובהק. האם בירת ישראל צריכה רוב יהודי מובהק כדי להתחזק ולהתרומם מהריסותיה, כמו שחושבים בכירים בתכנון העירוני? או שירושלים צריכה אוכלוסיה איכותית וחזקה, כפי שמאמינים מתכנני התוכנית ולשכת התכנון? עיריית ירושלים, שטרם אמרה נואש, החלה בקמפיין "האיום הדמוגרפי" כדי לשנות היעד.

בעיריית ירושלים טוענים, כי התמ"מ, בהגדרת יעדי האוכלוסיה, לא נותנת לירושלים יעד אוכלוסיה שיצור רוב יהודי בעיר הבירה, של 70%, בהתאם להחלטת ממשלה היסטורית. היעד, אומרים בכירים בעירייה, צריך להיות גבוה מהיכולת, והשאיפה צריכה להיות גבוהה מהגידול הטבעי של תמ"א 35.

מהנדס העיר, אורי שיטרית, אמר בדיונים על התמ"מ: "המציאות בירושלים הוכיחה, שהתחזיות היו תמיד נמוכות מדי. ייתכן שנקדים את שנת היעד ב-6-5 שנים". בלשכת התכנון מאמינים, כי ירושלים לא צריכה רק מאסה אלא בעיקר איכות, שתביא אוכלוסיה חזקה שתקדם את העיר ותתרום לפיתוח הכלכלה.

מנהל אגף תוכניות מיתאר מחוזיות ופרוגרמות במשרד הפנים, עופר גרדינגר: "המשחק לא נגמר עד שהוא נגמר. הקביעות של ועדת ההיגוי לעניין יעדי האוכלוסיה ואחרות ניתנות לשינוי. היעד שאנחנו קבענו, 850 אלף נפש, זהו יעד שבהחלט חשוב להשגה, וגם אותו צריך עדיין להשיג. יעד האוכלוסיה התקבל בהסכמה על ידי כל הגורמים, חוץ מעיריית ירושלים. מעבר לשטח שסומן על פי תמ"מ לפיתוח ירושלים, הנגזר מיעד האוכלוסיה, נמצאים במחוז שטחים מאוד רגישים מבחינה נופית וסביבתית, שאסור לפתח אותם.

"העירייה, ככל שאני מבין, הציבה יעד של 950 אלף נפש על אותו שטח שקבע התמ"מ לפיתוח, במסגרת התוכנית המקומית שהיא מקדמת, וזהו יעד שהיא קבעה לעצמה בתוכנית שהיא יוזמת. סביר מאוד להניח, שהעירייה תבקש לפתוח את הדיון מחדש בוועדה המחוזית. אני חושב שאם התוכנית המקומית הייתה הולכת בד בבד עם הנתונים הכמותיים של התמ"מ, היה מתקיים הליך יותר מושכל וקצר.

"היעד שקבעה העירייה הוא יעד מאוד קשה להשגה, אלא אם כן יהיה מהפך עצום בכל תפיסת ניצול הקרקע, בעיקר בשכונות, וקידום פרויקטים של פינוי-בינוי. היעד שקבעה העירייה לעצמה במסגרת התוכנית המקומית ירושלים צריך להיות בהקשר חברתי ועסקי, על צידי המטרופולין שלה, ולא רק עם הצד המערבי. ירושלים שנשענת רק על צדה המערבי היא עיר בקצה פרוזדור".

מתכננת המחוז בינת שוורץ, שאמורה עד סוף השנה להכין את התוכנית ולהגישה למועצה הארצית, אומרת: "יעד אוכלוסיה זה בסיס לתכנון, ולא אמירה תכנונית. אי אפשר להעמיס אנשים על אוטובוסים כי קבעו יעד של 850 אלף נפש או 950 אלף. אין לנו שליטה על זה בפועל. בעבודת התמ"מ אנחנו מדברים בעיקר על ייעודי קרקע, ולא על ייעודי אוכלוסיה".

שאלת יעד האוכלוסיה, ממנה נגזרים ישירות תוספות שטחים לפיתוח (כיוון ההתפתחות של ירושלים הוא כיום מערב) נראה כעובדה לא מוגמרת, למורת רוחם של המתכננים, אנשי סביבה שיראים לשטחים הירוקים "הסופר רגישים" סביבתית ממערב לעיר. פני ירושלים מבחינה דמוגרפית היא השאלה בהא הידיעה, אולם לצידה התמודדו המתכננים עם שאלות ומחלוקות נוספות חשובות: רמת הפירוט בתחום העירוני של ירושלים.

התייחסות התמ"מ לתוכנית מערב העיר - תוכנית ספדיה.

תחום התרחבות ירושלים מערבה, וצירוף מושבים לתחומה במערב.

אפשרויות הפיתוח במגזר הכפרי בלבת השטח הפתוח של מטה יהודה.

אין זה סוד, שמהנדס העיר אורי שיטרית ומתכננת המחוז בינת שורץ, רוצים תמ"מ מנחה, נוחה, גמישה ולא מגבילה.

שוורץ אמרה בעבר בוועדת ההיגוי: "התמ"מ צריכה לקבוע עקרונות לתכנון, אבל בשום אופן לא להיות סגורה מכל הכיוונים. תוכנית לא אמורה לנסות ולסגור פרצות בפני גנבים, עליה להשאיר טווח לשיקול דעת של מוסדות התכנון".

שיטרית הוסיף: "אל לה לתמ"מ להיכנס לנעלי הרשות המקומית. התוכנית צריכה להיות מסמך מדיניות, ולא מסמך שנכנס לעניינה של עיר".

המתכננים, בתחילת עבודתם ובהעדר תוכנית מקומית מעודכנת, ציינו כי ייאלצו להתייחס לנושאים ברמת התכנון העירוני, כמו גובה הבנייה והצפיפות. לדברי גרידנגר, התמ"מ הפכה לתוכנית הרבה יותר עקרונית ומנחה, המשאירה למתכננים בעיר מקום נרחב לשיקול דעת: "לאור הימצאותה של תוכנית מיתאר מקומית בשלבי הכנה, היינו נכונים להעביר סמכויות וצורכי פירוט לרמה המקומית. אין ספק, שגמישותה של התמ"מ היא תוצאה של התקדמות התוכנית המקומית, והתחייבות אישית של אולמרט ושיטרית לקדמה".

אולם על אף קביעות יותר עקרוניות, התוכנית עדיין מבקשת לקבוע הגבלות גם ברמת הפיתוח העירוני, בעיקר באיזור העיר העתיקה וסביבותיה, בהן קובעות הוראות מפורטות להפקדה: "התוכנית יבטיחו שהתשתיות ההנדסיות תהיינה תת-קרקעיות, בנייה חדשה תבוצע תוך התייחסות מרבית לערכי שימור".

אותה "אווריריות" אליה שואפים המתכננים, מדירה שינה מעיניהם של אירגוני הסביבה, שחוששים לגורלם של שטחים בעלי רגישות נופית גבוהה. רכז הרי יהודה בחברה להגנת הטבע, אברהם שקד: "שוורץ ושיטרית עשו כל מה שהם יכולים כדי לחפף את התוכנית. התוכנית היא מאוד עקרונית, ומאפשרת שיקול דעת מעבר לסביר, ואינה חד-משמעית. התוכנית במתכונתה פותחת פתח מסוכן לספסרי הנדל"ן, ובראשם העירייה, להשתלט על שטחים לבנייה".

התמ"מ מאמצת את תוכנית הרחבת ירושלים-ספדיה בחלקה הגדול, למעט שני עניינים נקודתיים: גבולות הפיתוח של התוכנית באיזור קיבוץ צובה, עד כמה שטחי הפיתוח יתקרבו לתל צובה, ועד כמה תתרחב תוכנית רמת הדסה מערבה. ירושלים רוצה כמובן לצרף שטחים להמשך התרחבותה, ומבחינתה היא מוכנה להתרחב עד שמורות הטבע צור הדסה, הר איתן והר סלמון.

התמ"מ שמה לה קו חד משמעי ושמה קץ, לפחות עד 2020 (במידה ונוסח זה יאושר במועצה הארצית), לתשוקותיה הבלתי מסופקים של העירייה. רק היישובים אורה, עמינדב ובית זית נחשבים בתמ"מ כאופציה עתידית להצטרפות לעיר וכמתאימים לפיתוח עירוני בעתיד הרחוק.

תשריט התוכנית מצייר מחוז ירוק בעיקרו, ביחס נמוך של שטחים לפיתוח. שטח המחוז 652 קמ"ר, מתוכו רק כשליש מיועד לפיתוח. השטחים הפתוחים במחוז ידועים כבעלי ערך נופי, סביבתי וחברתי גבוה מאוד, ופעמים רבות מהווים שטחים מוקד למאבקים קשים בין יזמים לארגוני סביבה. ההישג החשוב ביותר מבחינת אירגוני הסביבה הוא הרצף היחסי שנשמר בשטח הכלוא שבין מערב ירושלים למזרח בית שמש, המכונה מרחב ההר הגבוה והמוגדר כליבה השמורה, ומרחב שפלת יהודה שנחשבת לרגישה פחות מההר. מתככני התוכנית רואים בשמירה על שפלת יהודה והרי יהודה כרצף אקולוגי ברמה הארצית. בשפלת יהודה מאפשרת התוכנית פיתוח מוקדים של שירותי פנאי ורווחה בחיק הטבע.

אחת הבשורות בתוכנית היא קביעת גבולות היישובים הכפריים, דבר שלא נעשה עד כה. התוכנית קובעת הגבלות והנחיות לפעילות בתחום הכפרי של המושבים והקיבוצים בשפלת יהודה, בניסיון למנוע פיתוח ופגיעה בשטחים הפתוחים. כך למשל, רוב היישובים הכפריים יגדלו על פי התוכנית עד ל-300 יח"ד. הכתמים החומים לפיתוח על התשריט נמצאים בעיקר בעיר ירושלים, שגדלה בכ-10%, בית שמש שהתרחבה בכ-60% ועתידה להכפיל את עצמה; צור הדסה שהופכת מיישוב של 5,000 משפחות ליישוב פרברי של 20 אלף משפחות; ואיזור קריית יערים אבו גוש קיבל אף הוא מעמד בתמ"מ של יישוב פרברי שיכיל 20 אלף נפש. החלטה זאת, על קביעת גבולות הישובים הכפריים, הורידה אבן מליבם של הירוקים, אלא ששוורץ, ככל הנראה, מתכוונת לבטלה - דבר שמעמיד בסכנה את השמירה על השטחים במטה יהודה.

אזורי התעסוקה ירוכזו במידה רבה באתרים בהם הם פועלים כיום, בשל ניצול נמוך של פוטנציאל הקרקע: אזור התעשייה בית שמש, נחם, מעלה החמישה מבשרת ציון. מחוץ לעיר יפותחו למעלה מ-7 מיליון מ"ר לתעשייה, ברובה מסורתית. התוכנית מציעה ליישובים הכפריים לפתח תיירות אירוח והסעדה כפריים. בתוך ירושלים 3 מוקדים עיקריים לתעשייה מתקדמת: מלחה, שתגדל ב-70 דונם, ושטחים הסמוכים לגבעת רם ולביה"ח הדסה עין כרם.

מבחינה סטטוטורית, התוכנית נמצאת בשלב ההתייעצות עם הרשויות המקומיות, בטרם תוגש להפקדה במועצה הארצית. במינהל התכנון מעריכים, אולי מתוך משאלות לב, שתמ"מ ירושלים תקבל תוקף תוך שנתיים.