המבקר: הסדר ניגוד העניינים של נוקד מקל מדי

משרד מבקר המדינה שלח הבוקר (ב') למשרד המשפטים רשימת הסתייגויות מהסדר ניגוד העניינים של שרת החקלאות אורית נוקד, ובמרכזה דרישה להחמיר בבחינת האינטרס של השרה במשק החלב, בהיותה חברת קיבוץ שפיים, הבעלים של אחת הרפתות הגדולות במדינה.

בסיפור הזה אפשר לראות מעין צדק פואטי: בעיית ניגוד העניינים של שרת החקלאות נוקד במשק החלב הובאה לרגולטורים עוד לפני פרוץ משבר הקוטג', ואכן הסמכויות שלה בתחום זה הועברו זמנית לשר התמ"ת שלום שמחון. אבל בעת שפרץ המשבר, באמצע חודש יוני, הסמכויות כבר חזרו אליה, ונוקד היא שחטפה את האש.

הכוח של שר החקלאות

נוקד היא חברת קיבוץ שפיים, השותף עם געש ויקום באחת הרפתות הגדולות במדינה - רפת חוף השרון, הכוללת 800 פרות חולבות ו-600 עגלים. ברפת הושקעו כ-30 מיליון שקל במסגרת הרפורמה לשדרוג הרפתות. בסך-הכול השקיעה המדינה ברפורמה הזאת כ-2 מיליארד שקל.

רפת חוף השרון קיבלה מהמדינה מענק של כ-11 מיליון שקל (7 מיליון ממשרד החקלאות ו-4 מיליון מהמשרד להגנת הסביבה), והיא מייצרת, לפי פרסום ב"מעריב", 10 מיליון ליטר חלב בשנה - הכנסה של 21.5 מיליון שקל בשנה, לפי מחיר מטרה של 2.15 שקלים לליטר. כלומר, כ-7 מיליון שקל הכנסה שנתית לכל אחד מהקיבוצים.

במסגרת תפקידו, שר החקלאות אחראי על משק החלב ומחזיק בסמכויות רחבות: קביעת תקנות וכללים לאופן חלוקת המכסות לרפתנים, כולל היכולת למנוע הקמת רפתות חדשות (כלומר, בכוחו למנוע תחרות); קביעת מחיר המטרה לרפתנים, שיש לו השפעה מהותית על הרפתנים, כולל שפיים; ואחריות ליישום צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מוצרי החלב שבפיקוח).

נוקד מונתה לשרת החקלאות ב-19 בינואר 2011 והחליפה את שלום שמחון, שמונה לשר התמ"ת. היא פעלה כראוי, גם אם באיחור קל, וחודש לאחר המינוי, ב-22 בפברואר, פנתה למבקר המדינה, מיכה לינדנשטראוס, בבקשה שיקבע אם קיים חשש לניגוד עניינים. היא שוחחה עמו בעל פה וביקשה מלינדנשטראוס לאפשר לה מעורבות בקבלת החלטות הנוגעות למדיניות הממשלה בתחומי החקלאות השונים, במיוחד בענף החלב.

"אני סבורה", כתבה נוקד, "כי לאור ההיקף המוגבל של הכנסות המשק מענפים אלה, מן הראוי לקבל הסדר אשר יאפשר את מעורבותי בקבלת החלטות הנוגעות לתחומים אלה, וזאת בתיאום עם משרד המשפטים".

חודשיים לאחר מינויה של נוקד, ב-13 במארס 2011, דנה הממשלה בבעיית ניגוד העניינים האפשרית של נוקד. לממשלה הוסבר כי נוקד פנתה במועד מינויה למבקר המדינה, והוא הנחה אותה להעביר בשלב זה את סמכויותיה לשר אחר, עד שהמבקר יבחן את הנושא ויקבל החלטה בעניין.

העיתוי היה חשוב. חוק החלב, המעגן את מערכת ההגנות המינהליות על הרפתנים והמחלבות, היה לקראת סיום הליך החקיקה בכנסת (הוא התקבל ב-29 במארס 2011). לא ייתכן ששרת חקלאות בעלת עניין היא שתעביר חוק כזה.

החלטת הממשלה

בישיבת ממשלה ב-13 במארס 2011 הוחלט להעביר באופן זמני את סמכויותיה של נוקד לשמחון, מי שהוביל את חוק החלב (לשמחון ניגוד עניינים בתחום הביצים). למחרת אושרה ההחלטה בכנסת.

בהחלטת הממשלה נאמר: "תוקף ההחלטה עד 10.5.2011 או עד לסיום בדיקת מבקר המדינה בעניין קיום חשש לניגוד עניינים בדבר מעורבות שרת החקלאות בתחום משק החלב. קבע מבקר המדינה כי קיים חשש לניגוד עניינים, תפעל שרת החקלאות בהתאם לחוות-דעת היועץ המשפטי לממשלה".

החלטת הממשלה ברורה: קודם כל בדיקה של מבקר המדינה - ורק אחר-כך הסדר ניגוד עניינים שיגבש היועץ המשפטי לממשלה. נוקד עצמה קיבלה ייעוץ מהיועץ המשפטי של משרדה, ערן אטינגר, שהיה מעורב מאוד גם בנושא ניגודי העניינים של השר הקודם, שמחון.

חודש לפני שפרצה מהומת הקוטג', ב-18 במאי 2011 מסר עו"ד מייק בלס, המשנה ליועץ המשפטי, לנוקד "חוות-דעת חלקית בעניין חשש לניגוד עניינים". בלס הודיע כי בכפוף למגבלות, אין צורך בהעברת הסמכויות.

בלס הדגיש בתחילת המכתב: "הדברים האמורים להלן מקובלים על מבקר המדינה". עוד כתב בלס: "בבירורים שנערכו עבורנו מול קיבוץ שפיים, הובהר לנו כי חלקה של הרפת ברווחי הקיבוץ נמוך מאחוז בודד".

כאמור, לפי מחיר מטרה של 2.15 שקלים לליטר, מדובר בהכנסה של כ-7 מיליון שקל בשנה לשפיים. הרווח של הקיבוץ ממחיר המטרה הוא כ-15%-20%, כלומר כ-1-1.4 מיליון שקל. בהתבסס על נתונים אלה, בלס למעשה מגלה כי רווחי שפיים הם בסך של כ-100 מיליון שקל בשנה.

ראוי לציין כי עיקר ההכנסה של שפיים הוא מהמרכז המסחרי שנבנה בניגוד לחוק - עבירה שהקיבוץ שילם בגינה קנסות גבוהים למינהל מקרקעי ישראל, מלבד קנסות ששילם הקיבוץ בהליך של גילוי מרצון של העלמות מס בהיקף גדול.

בחוות-הדעת של בלס לא צוין מי בדק את נתון הרווח מהרפת ועל יסוד אילו מסמכים. עם זאת, נכתב בה כי בתחום קביעת כללי חלוקת המכסות וקביעת מחיר המטרה, ישנן החלטות שעשויה להיות להן השפעה מהותית על קיבוץ שפיים. למרות זאת, כתב בלס, לא נמצא כי נוקד נדרשת להימנע באופן גורף מטיפול בתחום החלב, וניתן להחזיר לה את הסמכויות.

המעורבות של נוקד, נאמר במכתב, "תתבסס על ההמלצות של הגורמים המקצועיים במשרד, וככל שהשרה תבקש לסטות מהן, היא תעשה זאת בהתייעצות עם היועץ המשפטי של משרד החקלאות".

עמדת המבקר: ההסדר מקל מדי

אין ספק, הטיפול בחשש לניגוד עניינים של נוקד במשק החלב, שנעשה עוד לפני משבר הקוטג', היה נבחן באופן מחמיר הרבה יותר אילו נעשה אחרי המשבר. נכון להיום, קיימת "חוות-דעת חלקית" של היועץ המשפטי, המתירה לה לעסוק במשק החלב, ומבקר המדינה מסתייג מחוות-הדעת הזאת בחריפות.

ממשרד מבקר המדינה נמסר הבוקר כי "יש להבחין בין הסדר זמני-מיידי לבין ההסדר הקבוע. לגבי ההסדר הזמני - הייתה פנייה אלינו ממשרד המשפטים עם הצעת הסדר זמני. בחנו אותה ולא מצאנו פגמים בעמדת משרד המשפטים כפי שהציע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מלכיאל (מייק) בלס.

"הסדר זמני, עניינו כמובן החלטה לזמן קצר, ואנו ממתינים כעת לגיבוש ההסדר הסופי עם שרת החקלאות ופיתוח הכפר אורית נוקד. נדגיש חד-משמעית כי אנו מתנגדים להסדר הסופי המוצע על-ידי משרד המשפטים. ההצעה שגיבש משרד המשפטים אינה מקובלת עלינו מאחר שהיא מקלה הקלת יתר עם השרה נוקד.

"משרדנו עוקב מקרוב אחר כל התפתחות בנושא והביא לידיעת משרד המשפטים את עמדתנו הנחרצת, כי הטיוטה הסופית מחייבת שינויים משמעותיים ואינה מקובלת עלינו כלל ועיקר. אנו חולקים על חוות-הדעת המוצעת. הסכמתנו עד כה נגעה להסדר זמני-חלקי בלבד. הודענו על כך למשרד המשפטים כמה פעמים.

"ב-12.6.11 כתבנו למשרד המשפטים, בין השאר: 'מבקר המדינה בדעה כי הסדר ניגוד העניינים וחוות-הדעת מתבססים על הנחות והשערות ולא על בירור עובדתי מעמיק ותשתית עובדתית מוצקה... על מכיני חוות-הדעת לפנות לשרה ולדרוש לקבל ממנה פירוט על כל הנתונים שיש להם השפעה על חוות-הדעת'.

"המבקר גם הסביר לשרה נוקד בשיחתם את החשיבות הרבה שהוא מייחס למניעת ניגוד עניינים. הוא דרש בעניין זה זהירות יתר ופנייה אליו בכתובים לגבי כל נושא שיסתבר.

"מכל מקום, באשר לניגוד עניינים לגבי משק החלב ובכלל, לדעת מבקר המדינה יש להחמיר בעניין כדי לשמור על האינטרס הציבורי".

תגובות

שרת החקלאות אורית נוקד בירכה על מעורבות המבקר בתהליך וציינה כי "מיד כשפנתה למבקר, פנייה שבוצעה עם כניסתה לתפקידה, בחן המבקר את את בקשתה ביסודיות. בהמשך להנחיות המבקר והיועץ המשפטי לממשלה יזמה השרה החלטת ממשלה לפיה הועברו בתקופת הבדיקה סמכויותיה בתחום החלב. השרה ציינה כי היא סומכת על מבקר המדינה ועל היועץ המשפטי לממשלה שיגיעו במשותף להסדר המיטבי שיבטיח שמירה על כללי מינהל תקין".

ממשרד המשפטים נמסר בתגובה: "טיוטת חוות-הדעת של המשנה ליועץ המשפטי הועברה ליועצת המשפטית למשרד מבקר המדינה ביום 8.5.2011. ביום 15.5.2011 נמסר מלשכת היועצת המשפטית כי מבקר המדינה עצמו אישר את טיוטת חוות-הדעת הנדונה.

"לגבי הבירור מול קיבוץ שפיים, היועץ המשפטי של משרד החקלאות העביר למשרד המשפטים את פניית השרה למבקר המדינה, שאליה צורף מכתב מטעם מרכז קיבוץ שפיים מיום 14.2.2011 ובו פירוט הנתונים האמורים. כמקובל בעניינים אלה, חוות-הדעת בענייני ניגודי עניינים מגובשות בתיאום עם היועץ המשפטי של המשרד הרלבנטי ומבקר המדינה, וכך נעשה גם במקרה הנדון.

"חוות-הדעת לעניין החלב הייתה חוות-דעת חלקית, ועל דעת מבקר המדינה. גיבוש חוות-דעת מלאה בעניין חשש לניגוד עניינים, לגבי מכלול ההיבטים של תפקיד שרת החקלאות, נבחן בימים אלה בשיתוף משרד מבקר המדינה, משרד החקלאות ואל מול השרה".

 אורית נוקד / צלם: יוסי כהן