דוח: מחדלים ובעיות בתחזוקת מבנים ופעילות חברות הניהול

דוח חדש של הרשות להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון מצביע על תמונת מצב בעייתית בכל הנוגע לתחזוקת מבני מגורים ומציף את הצורך בהערכות מחודשת לתחזוקת מבנים בישראל, עם דגש על בנייה לגובה. התפתחות הבנייה לגובה בישראל מגדילה את החשיבות של נושא התחזוקה ואף מעידה על כך שנושא זה צריך לקבל מענה עוד בשלבים מוקדמים כמו שלבי התכנון. במקביל, הדוח מתייחס גם לשוק חברות הניהול והאחזקה בישראל ועל פי הממצאים תחום זה סובל מאי אסדרה והיעדר כללים ברורים. בגיבוש וכתיבת הדוח סייעה חברת פז כלכלה והנדסה לצד אנשי מקצוע בתחום.

על פי הדוח, נכון לשנת 2016, שיעור יחידות הדיור במבנים בני 10 קומות ומעלה עמד על כ-30% מכלל שיעור יחידות הדיור, עליה של עשרה אחוזים תוך פחות מעשור. בתוך כך, מספר התחלות הבנייה במבנים בני 21 קומות ומעלה שילש עצמו מ-2% לכ-7%. כתוצאה מכך, תחזוקת המבנים הופכת לניהול במשרה מלאה בעלויות של מאות אלפי שקלים בשנה. הנטל הכלכלי נופל על כתפי הדיירים, חלקם גם דיירי שכונות שעברו התחדשות עירונית שם נבנו מבנים גבוהים, אשר נדרשים לשלם מחירים גבוהים בהרבה ממה שנהגו לשלם קודם לכן.

הדוח מעלה כי במרבית המבנים החדשים במדינת ישראל מבוצעת תחזוקה שוטפת של הבניין הכוללת בעיקר עבודות ניקיון, גינון וכו' בעוד רק בחלק קטן מהמבנים מתבצעת תחזוקה מונעת, כלומר ביצוע בקרות שוטפות על מערכות המבנה באופן ובתדירות הנדרשים. היעדר תחזוקה שוטפת מובילה לעתים רבות לכשלים במערכות המבנה ולצורך בתחזוקת שבר, להחלפת המערכות שכשלו. לעתים רבות, נמנעים הדיירים מהחלפת המערכות שכשלו, בעיקר כאשר אלה אינן נוגעות לשגרת חייהם היום יומית, גם אם הן נדרשות לצורך הצלת חיים (רכזות כיבוי אש, גנרטור חירום וכו'). "עלות תחזוקה של בניין אמורה לכלול מלבד עלות התחזוקה השוטפת גם את עלות התחזוקה המונעת (פעולות תקופתיות הנעשות למניעת תקלות), תחזוקת שבר (פעולות הנעשות בדיעבד לאחר שהתקלה התרחשה) ואת עלות החלפת המערכות בסוף תקופת חייהן", כך בדוח.

"בחינת המצב הקיים בארץ מראה כי על פי רוב, הסכומים הנגבים בפועל משמשים למימון עלויות התחזוקה השוטפת וחלק מעלויות התחזוקה המונעת בלבד. לכן, עלות התחזוקה ה"אמיתית" אמורה הייתה להיות גבוהה אף יותר מזו הנגבית כיום, או שהשימוש בסכום אותו גובים כיום, צריך להשתנות תוך העברת כספים המשמשים לתחזוקה שוטפת לתחזוקה מונעת וארוכת טווח". במסגרת הדוח מוצע לפתח מנגנון גבייה חדש מבעלי הדירות בתוכו יוטמע גם נושא התחזוקה המונעת. מוצע כי בנוסף לעלות התחזוקה השוטפת יפרישו בעלי הדירות עוד כ-10% נוספים מהתשלום החודשי לקרן בה יעשה שימוש מהמשך חיי הבניין בהמשך הדרך. על פי החישוב המתואר בדוח, בניין בן 20 קומות ו-80 דירות שדייריו משלמים דמי אחזקה בגובה 400 שקל בחודש ישלמו עוד 40 שקל מידי חודש שייצברו בקרן ייעודית שתצבור ריבית כך שלאחר 25 שנה (טווח חיי המערכות הדרושות תחלופה ושדרוג) יעמוד הסכום בקרן על כ-1.2 מיליון שקל. מדובר רק בהצעה לפיתרון אולם בנקודה זו יש להזכיר כי כבר היום בלא מעט מקרים מתלוננים בעלי הדירות במגדלי המגורים על עלות אחזקה גבוהה, ולא בטוח שדרישה לתוספת תשלום תתקבל בהבנה. בנוסף, נשאלת השאלה מי ייפקח על העברת הכספים האמורים ועל הקרן האמורה.

כאמור, הדוח מתייחס גם לחברות הניהול והאחזקה הקיימות בתחום וקובע כי: "הגבול בין חברות תחזוקה לחברות ניהול אינו ברור, בין השאר מכיוון שאופן פעולתן ותחומי אחריותן אינם מוסדרים ברגולציה...חברות ניהול מבנים אמורות להחזיק בידע, במערכות ניהולן ובקרה ולהעסיק אנשי מקצוע ושירות על מנת לבצע את עבודתן כהלכה. בפועל חלק גדול מהחברות המספקות שירותי תחזוקה בסיסיים נתפסות, אם על ידי הדיירים מקבלי השירותים ואם על ידי נותני השירותים עצמם, גם כחברות ניהול, מצב העלול להיות בעייתי הן לעניין תחזוקת הבניין והן לעניין ניהול חשבונות הבניין ותשלומי הדיירים". עוד נכתב בדוח בהקשר זה כי: "בהיעדר בסיס חוקי, אסדרה, ידע ומודעות, מתעוררות בעיות הנוגעות לתחזוקה לקויה של מבני מגורים, לאי סדרים ומחלוקות בין נותני שירותים לבין דיירים ולקושי של דיירים לעמוד בעלויות הנדרשות לתחזוקה".

בסיום הדוח ניתן למצוא שורה של המלצות לטיפול במצב הנוכחי של אחזקת המבנים. בין ההמלצות: שילוב שיקולי עלויות תחזוקה כבר בשלב התכנון; צורך בהגדרה ברורה של חובות שיוטלו על חברות הניהול; מתן סיוע להתנהלות ועד הבית; הפחתת עלויות תחזוקה על ידי שילוב בנייה ירוקה בבניינים; יצירת קרן הונית לתחזוקת הבניין; הגדלת המודעות הציבורית בתחום וגם המלצה על הקמת גוף ציבורי חדש שיהיה אחראי על תחום תחזוקת מבני המגורים.

אמיר רוזנבלום, יועץ בתחום ניהול תפעול ואחזקה של בנייני מגורים ובעלים של חברת עידן שני, התייחס לדוח ואמר: "בשני העשורים האחרונים הבנייה לגובה נהייתה דומיננטית מאוד. סטנדרט הבנייה והתכנון קפצו מדרגה. אבל לא לקחו בחשבון את נושא התחזוקה וגם אף אחד לא הכין את בעלי הדירות לשינוי הזה. אנשים גרו בבניין של תשעה דיירים ועברו פתאום לבניין של למעלה מ-100 דיירים. ויש לזה מחירים. חברות ניקיון ראו את החלל שנוצר ואת הצורך החדש והפכו גם לחברות ניהול ואחזקה, אבל לא תמיד בקיאות בנושאי התחזוקה. העסק הזה יכול להיפתר אם יעשו סדר בכל החזיתות. אם בשלב התכנון כבר יתנו מענה לסוגיית התחזוקה, לקבוע רגולציה ולימודים לחברות ניהול ואחזקה וגם הגברת המודעות בקרב הדיירים עצמם. יש עצימת עיניים בנושא הזה של תחזוקת המבנים וצריך לטפל בזה".

משנה חשיבות בפינוי-בינוי

לצד ההתייחסות במסגרת הדוח לנושא התחזוקה והאחזקה של בנייני מגורים, נושא זה מקבל משנה תוקף במקרה של פרויקטים להתחדשות עירונית עם דגש על פינוי-בינוי. נסביר כי בנייני מגורים ישנים שנמצאים במתחמי פינוי-בינוי הם בניינים נמוכים ללא מערכות מורכבות (בדרך כלל ללא מעלית למשל) ועם ועד בית פשוט שגובה עשרות שקלים בודדים ברוב המקרים מבעלי הדירות. ברגע שבעלי הדירות עוברים לדירות החדשות במסגרת פינוי-בינוי, הם אומנם מקבלים דירה חדשה אולם צריכים גם לשאת בתשלומי ועד בית גבוהים הרבה יותר. רבות כבר דובר על הצורך במתן פתרון לבעיה זו של הדיירים המתפנים ונושא זה עולה גם במסגרת הדוח . עם זאת במסגרת הדוח מציינים עורכיו כי בכל הנוגע לסיוע למפוני פינוי-בינוי מדובר בסבסוד משמעותי: "הסכומים הנדרשים עבור סיוע במימון עלויות תחזוקה לדייר ממשיך גבוהים בהרבה מאלו הנדרשים לצורך סיוע בפרויקטים רגילים".

סיוע בתשלום דמי ועד הבית או דמי הניהול בבניינים החדשים יכול להיעשות בשתי דרכים נפרדות המוזכרות בדוח. דרך אחת באמצעות קרן נכסית והשנייה באמצעות קרן הונית. הדרך הראשונה מציעה כי בבניין חדש שייבנה במסגרת פינוי-בינוי יוקצו מספר דירות או שטח מסחרי בפרויקט שיעבור על שם בעלי הדירות והשכרת הנכסים הללו תניב תמורה שתוכל לכסות את הוצאות דמי הניהול. במקביל, הדרך השנייה, קרן הונית, מציעה הפקדה של סכומי כסף על ידי יזם הפרויקט לקרן שתצבור ריבית עם השנים ותעניק פיתרון למספר שנים בסבסוד דמי הניהול. כך למשל, בדוח ניתנת דוגמה לקרן הונית שתאפשר סבסוד דמי הניהול למשך 10 שנים. על פי הדוגמה, בבניין בן 20 קומות בו יהיו 72 דיירים ממשיכים של פינוי-בינוי יהיה צורך בהעמדת קרן חד פעמית בגובה 1.4 מיליון שקל. במקביל, סבסוד קבוע של דמי הניהול יוכל להתבצע במקרה של הפקדת קרן הונית בשווי כ-5.67 מיליון שקל או העמדת נכס מניב (קרן נכסית) בשווי האמור.

הדוח גם מציע מקורות אפשריים למימון הקרנות האמורות. בין היתר מוצע להטיל על יזם הפרויקט לממן הקרן ולכלול אותה כחלק מעלויות הפרויקט בעת הקמתו, אום במקרה זה קיים חשש שדרישה זו תתגלגל בסופו של דבר לעלייה במחירי הדירות. מקור מימון נוסף המוצע בדוח הוא בעלי הדירות עצמם כך שדמי הניהול או דמי ועד הבית יכללו מראש גם עלויות עתידיות של תחזוקה ארוכת טווח. הבעיה במקרה הזה היא שאומנם תוספת תשלום תשפר את היכולת לעמוד בהוצאות שיידרשו בעתיד אך באותו הזמן היא תגדיל את נטל ההוצאות על הדייר, ובמקרה של פינוי-בינוי מדובר בפיתרון בעייתי שרק יחמיר את המצוקה של המפנים.

הצעה נוספת למימון גורסת כי יש להכניס לתמונה גורם ציבורי, עירוני או ממשלתית. אולם פיתרון זה מעלה שאלות נוספות בכל הקשור להתערבות ציבורית ברכוש פרטי. ההצעה הרביעית והאחרונה שעולה בדוח בהקשר זה מתייחסת לשימוש בזכויות בנייה כמקור מימון. הצעה זו מעלה את האפשרות למתן זכויות בנייה נוספות ליזם מחד או לעשות שימוש בזכויות בנייה נוספות שמקבלים מפוני פינוי-בינוי בהגדלת הדירה החדשה, להמיר אותם הסכום כספי שייועד למימון השתתפות בעלויות התחזוקה בבניין החדש.

בכל הנוגע להעדפת פיתרון זה או אחר, מחברי הדוח מגיעים למסקנה בסופו כי קרן הונית היא פיתרון ישים יותר מאשר קרן נכסית. "השימוש ביחידות מניבות (קרן נכסית) כמקור מימון דורש בחינה נוספת וקידום מנגנוני חקיקה שיאפשרו כלי זה, ולדעתנו חסרונותיו עולים על יתרונותיו", כך בדוח שמעדיף בשורה התחתונה שימוש בקרן הונית שתמומן אם על ידי בעלי הדירות, אם על ידי היזם ואם על ידי גוף ציבורי. בכל הנוגע למתן זכויות נוספות בפרויקט חוששים מחברי הדוח שמסלול זה אפשרי אולם עשוי לפגוע בישימות פרויקט פינוי-בינוי ובכך יחטיא את המטרה.

עו"ד ישי איציקוביץ, שותף מנהל מחלקת עסקאות והתחדשות עירונית במשרד אגמון ושות', רוזנברג הכהן שות, מתייחס לנושא מימון התחזוקה למפוני פינוי-בינוי בבניין החדש ואומר: "יש חשיבות מהמעלה הראשונה לכל הצדדים (היזם ובעלי הדירות) למציאת פתרון למימון עלויות הניהול והתחזוקה בפרויקטים של התחדשות. יש בכך כדי להפיג ולצמצם את חששות בעלי הדירות, ובפרט המבוגרים ומיעוטי היכולת ובכך לצמצם את לוחות הזמנים לקבלת הסכמות בעלי הדירות לפרויקט. מנגד צריך לזכור שמתן זכויות בנייה כנגד מימון העלויות הכרחי על מנת שהפרויקטים יהיו רווחים ועל מנת שייצאו אל הפועל.

באשר למנגנון הרצוי, אכן קרן נכסית מעלה קשיים יחד עם זאת יש לה יתרונות רבים, ובפרט באשר להיותה בלתי מתכלה והיציבות והבטחון שניתנים לבעלי הדירות במקרה שהיזם יכנס לקשיים לאחר מסירת הדירות. לעתים ייתכן כי השקעה של התמורה בעד אותם נכסים תניב פירות באופן שמשתווה להנבה מהשכרה של הנכסים אך הדבר הוא תלוי נסיבות של אותו פרויקט ותלוי שינויים בשוק.

באשר לקשיים, לאורך השנים ראינו שניתנו פתרונות יצירתיים בתחום ההתחדשות העירונית על ידי הגורמים והמוסדות השונים שבתחילה כלל לא עלה על הדעת שהם אפשריים. יש גם לזכור שעם השנים אוכלוסיית בעלי דירות הזכאים למימון העלויות תצמצם באופן שאולי יהיה אפשר להקצות את חלקם לצורך מימון עלויות הניהול והתחזוקה ארוכות הטווח. ככלל, הן קרן הונית והן קרן נכסית מעלות במשותף בעיות נוספות שיש לתת עליהן את הדעת ובכלל זאת הגדרת הזכאים לאותו מימון ובניית מנגנון אכיפה. זו שאלה מורכבת. לצד זאת נשאלה השאלה האם פתרון של מתן דירה קטנה בתוספת תשלום אינה מהווה פתרון בחלק מהמקרים". 

שר הבינוי והשיכון אלוף (מיל'), יואב גלנט, התייחס לדוח ואמר: "מדובר במחקר מקיף שנעשה במטרה להיערך ולהתכונן לבעיות שטרם הכרנו בעבר ולהביא לשיפור תחזוקת המבנים הגבוהים. במדינת ישראל השטח הכולל קטן, והשימושים רבים, ולכן עתיד הנדל"ן בארץ טמון בבנייה לגובה. כבר היום אנו חייבים לפעול במלוא המרץ במטרה להגדיל את מלאי הדירות ולספק פתרונות דיור באמצעות תהליכי התחדשות עירונית ובאמצעות מעבר מאסיבי לבנייה לגובה. כמו במדינות המתקדמות והמפותחות בעולם, גם במדינת ישראל השטחים האטרקטיביים ביותר אלה השטחים שנחשבים כיום לשטחים המוזנחים ביותר במרכזי הערים במקומות הצפופים".