חזון הגבולות הפתוחים של אירופה מתערער, ורק במדינה אחת מחככים ידיים בהנאה

העיירה שנְגֶן נמצאת בדוכסות הקטנה לוקסמבורג, במשולש הגבולות עם צרפת וגרמניה, שאינו רחוק גם מבלגיה ומהולנד. לפני כמעט ארבעה עשורים חתמו נציגי חמש המדינות הללו, בעודם על ספינה שעגנה במימי נהר המוזל, על הסכם שפתח את הגבולות בתוך אירופה לתנועה חופשית של בני אדם במטרה לאפשר מסחר חופשי ושגשוג כלכלי. אמנת שנגן, שנחתמה ב-1985, הפכה גבולות באירופה בהדרגה לקווים על המפה בלבד, מחסומי דרכים לקורות חלודות וסככות לבדיקת מכס למתחמים ריקים שחולפים עליהם בזריזות על הכביש המהיר. ההסכם התניע את החזון של תנועה חופשית ביבשת ללא גבולות, עוד לפני מטבע משותף ומדיניות חוץ וביטחון משותפת. "הנשמה של אירופה", קראו לזה בנציבות האירופית.

 גבול גרמניה־צרפת, בספטמבר. בדיקות מדגמיות / צילום: Associated Press, Michael Probst

אלא שבימים אלה החזון מצוי במשבר. מי שינסה להגיע מהעיירה שנגן לגרמניה הסמוכה עשוי להיתקל על הגשר בביקורת גבולות שהמדינה כוננה בכל גבולותיה היבשתיים בתחילת החודש, צעד חירום למאבק בהגירה לא חוקית. מי שינסה לעבור לצרפת יכול להיתקל בביקורת רנדומלית מצד הצרפתים, שחוששים גם הם מתנועה חופשית אליהם. הולנד הסמוכה שוקלת בשבועות האחרונים להכריז על מצב חירום, כדי לאפשר צעדים בגבול שאמנת שנגן לא מאפשרת. עם הגדרות והמכשולים הנבנים במזרח כדי להגן מפני רוסיה, המגמה האירופית כעת היא לכיוון של יותר ויותר מחסומים וביקורות ופחות ופחות תנועה חופשית. החזון של הגבולות הפתוחים באיחוד האירופי עובר בימים אלה שינוי מהותי.

גלי פליטים ומהגרים התנפצו על היבשת

נקודת המפנה העיקרית שהובילה לכך התרחשה לפני פחות מעשור. בקיץ 2015 החלו מאות אלפי מבקשי מקלט, מהגרים מאסיה ומאפריקה, עיראקים, סורים, פקיסטנים ואפגנים, בין היתר, לנסות ולהיכנס לתוך האיחוד האירופי. חלקם היו מבקשי מקלט של ממש, פליטי חרב או משפחות שנמלטו מרדיפה אתנית, שארצותיהם הוכרזו כבלתי בטוחות בידי האו"ם, ושרצו להתחיל חיים חדשים בכל מקום שיאפשר להם. חלקם, עם זאת, היו מהגרים בלתי חוקיים, ממדינות הבלקן או מדינות אסייתיות שאינן מחייבות קליטה כפליט. הם נמשכו לאופק הכלכלי של החיים האירופיים, וגם לחבילות הקליטה שמוצעות לכל מי שמבקש מקלט ברוב מדינות האיחוד האירופי.

הניסיון הזה להיכנס למה שפעילי זכויות אדם מכנים "מבצר אירופה" לא היה חדש. החידוש היה היקף הפליטים והמהגרים, שמיליונים מהם הגיעו מסוריה בעקבות מלחמת האזרחים והעובדה שהם מצאו "נתיב עוקף" כדי להיכנס לאיחוד האירופי. הם עברו בהמוניהם מטורקיה לאיי יוון, הושטו ליבשה, ומשם בהברקה גיאוגרפית יצאו מהאיחוד האירופי למקדוניה וסרביה, רק כדי להיכנס מחדש שוב דרך הונגריה. הנתיב הבלקני הזה הפתיע את האירופאים, האיחוד האירופי נחרד מהמשבר ההומניטרי שבדרך, וקנצלרית גרמניה אנגלה מרקל השעתה את האמנות התקפות ואפשרה לפתוח את הגבולות, בשם החסד ובאווירה של עזרה הדדית.

רוב המהגרים כיוונו להגיע לגרמניה, לאוסטריה, לשבדיה ולצרפת. שלטים גדולים של "פליטים מתקבלים בברכה" נראו בתחנות הרכבת בדרום גרמניה, אליהן הגיעו רכבות מלאות במבקשי מקלט. גרמנים "אימצו" פליטים, ותרמו לארגוני צדקה שסייעו להם, וכך גם תושבי מדינות רבות אחרות. כמיליון וחצי בני אדם נכנסו בשנה שלאחר מכן, וסך הכול מוערך מספר מבקשי המקלט בעשור האחרון ביותר מ־5.5 מיליון בני אדם.

אולם כעת, עשור לאחר מכן, מצב הרוח הציבורי והפוליטי השתנה ללא היכר. ההגירה הלא-חוקית שקורית יחד עם מבקשי המקלט, ושהמשיכה בשנים לאחר מכן בנתיבים שונים, שרטטה מחדש את המערכות הפוליטיות באירופה. במדינות כמו שוודיה, פינלנד, אוסטריה והולנד היא הדיחה מהשלטון מפלגות ותיקות שהמשיכו לתמוך ב"עניינים כרגיל". מפלגות ימין אנטי-הגירה זכו לעדנה. העובדה כי בשנה האחרונה שיא הכניסות לאיחוד האירופי עומד שוב להישבר, אחרי שנות השפל של הקורונה, החייתה את הנושא. עם הדשדוש הכלכלי האירופי, מקרי טרור אסלאמי והאווירה המקוטבת ביבשת, הגירה עומדת בראש סדר היום במדינות רבות.

אפקט הדומינו של פניית הפרסה הגרמנית

לכן כאשר הממשלה הגרמנית ראתה כיצד מפלגה ימנית קיצונית שאימצה רטוריקה נגד ההגירה ("אלטרנטיבה לגרמניה") סוחפת את הבוחרים במזרח גרמניה לשעבר, התקבלה ככל הנראה ההחלטה לשנות מדיניות, ומהר. ב-16 בספטמבר היא הודיעה כי תשית מחדש ביקורת גבולות מדגמית בתשעת המעברים היבשתיים שלה - הכרזה שהדהדה ברחבי אירופה. "שולץ מחזק את הגבולות של גרמניה כדי לנסות ולהציל את עתידו הפוליטי", הכריזו הכותרות במדינה. דבריה של שרת הפנים הגרמנית ננסי פזר, לא הגורם הקיצוני ביותר בתחום ההגירה באירופה, ערערו בבת אחת את אמנת שנגן כולה - "עד שנחזק את הגבולות החיצוניים של האיחוד האירופי, עלינו להגביר את הפיקוח על הגבולות הפנימיים בתוכו".

 אולף שולץ, קנצלר גרמניה. נטען שזה ניסיון להציל את עתידו הפוליטי / צילום: Associated Press, Ebrahim Noroozi

המסר התקבל, וכעת נוצר אפקט דומינו. האוסטרים, שהיו רגילים כי מהגרים עוברים את הגבול לגרמניה ברכבות ובתחבורה ציבורית ופרטית ללא הפרעה, נעמדו לפתע על הרגליים האחוריות. "לא ניתן לאף אחד שמגורש מגרמניה להיכנס לאוסטריה", איים הקנצלר האוסטרי קארל נהאמר, ימים לפני הבחירות הכלליות שבהן נושא ההגירה שיחק תפקיד. "זה בלתי מתקבל על הדעת", הוסיף. הפולנים גם הם הביעו תרעומת. ראש הממשלה דונלד טוסק, שניסה לחמם את היחסים עם השכנה ממערב, ביקר בפומביות את "התוכנית החד-צדדית" של גרמניה ואמר כי מדובר בהפרה של החוק האירופי והפרה שיטתית ואסורה בחוק של אמנת שנגן.

במיוחד בגבול גרמניה-פולין להכרזה יש השלכות מיידות. בסלוביצה, העיירה הפולנית שמול פרנקפורט (אודר), מדווחים כעת על פקקים קבועים. אמבולנסים לא יכולים להוביל אנשים לבתי החולים המקומיים בשל כך. אפילו בגבולות היבשתיים של לוקסמבורג העשירה, שרבים מהעובדים בה הם יוממים המגיעים לשטחה מגרמניה, יש דיווחים על פקקים בעקבות הבדיקות החדשות.

הצעד הגרמני כה מטלטל בשל המרכזיות של גרמניה, אבל גם משום שמדובר בשינוי כיוון. מדיניות ההגירה ובקשות המקלט של האיחוד האירופי (Common European Asylum System) היא אחת מאותן סמכויות לאומיות שהועברו לבריסל כחלק מתהליך האינטגרציה שלו. יש מדינות שקיבלו החרגה מהן, ודנמרק - אחת מהן - משמשת בימים אלה כמודל לכוחות השמרניים יותר ביבשת שמעוניינים להילחם בהגירה אך לשמור על זכויות האדם. המדינה הסקנדינבית אינה מעניקה זכויות רבות למבקשי מקלט, מונעת איחוד משפחות ואפילו נישואים בגיל מסוים, דורשת מהפליטים לממן את שהייתם במדינה אם הם יכולים לעשות זאת ועוד.

במדינות אחרות יש מרווח משחק מוגבל בלבד למדיניות הלאומית, והחוק המשותף מחייב לקלוט מבקשי מקלט, לבחון את בקשותיהם ומצבם המשפחתי, לאפשר עבודה במקרים מסוימים, להיעתר אם האו"ם קובע שיש לעשות זאת ולהגן עליהם מפני גירוש בנסיבות שונות. במהלך הזמן הזה גם צריך לספק להם תנאי מחיה כלשהם.

בפועל יש שלל סיבות כלכליות שהופכות את ההגירה הלא חוקית לאירופה למשתלמת, אבל בבסיס ניצבת העובדה כי קל יחסית להיכנס ליבשת וקשה להיות מגורש ממנה.

השלכות ארוכות טווח שעשויות לאיים על האיחוד

כדי להתמודד עם המדיניות הזאת, למשל, בהולנד יוזמים כעת הכרזה על מצב חירום לאומי, כפי שנעשה במהלך מגפת הקורונה - שיאפשר מבחינה חוקית מניעת איחוד משפחות, מניעת כניסה למהגרים מסוימים ועוד. למעשה, הקורונה "הוכיחה" לציבור האירופי את קיומם של הגבולות הלאומיים הישנים. כל מדינה נקטה מדיניות עצמאית, ו"החלום" של מפלגות הימין בנוגע לגבולות לאומיים סגורים התממש בפועל.

שלא במפתיע, הצעד הגרמני ושלל הצעדים שנעשו בתגובה זוכים כעת לביקורת חריפה, אפילו מצד נציגי הסוציאל-דמוקרטים הגרמנים שיזמו את המהלך. "סגירת גבולות בתוך האיחוד שולחת בדיוק את המסר השגוי. מאמץ יחידני כזה כמו של הממשלה הגרמנית יכול להרוס את האיחוד האירופי", אמרה גבי בישוף, בכירה במפלגה הסוציאל-דמוקרטית בפרלמנט האירופי, וגם קראה לממשלה הגרמנית לחזור בה.

יש לציין כי לכאורה הצעד הגרמני הוא חוקי. בפברואר השנה שינתה הנציבות האירופית את החוקים כך שהשעיית אמנת שנגן תוכל להתבצע "בנסיבות חירום" למקסימום של חצי שנה במקרה של "איום לביטחון הלאומי". לאחר מכן ניתן להאריך בעוד חצי שנה. סך הכול ניתן ליישם ביקורת גבולות בניגוד לאמנה במשך שנתיים, נכון לעכשיו.

אבל ההשלכות ארוכות הטווח עשויות להיות משמעותיות. הצעדים החדשים מצד הממשלה הגרמנית, "שנמצאת בפניקה של ממש", קבע מחקר של מכון Migration Policy, "משקפים שינוי בגישה לכיוון אפשרות של התמודדות לאומית של כל מדינה, מה שיכול להיות איום משמעותי לשנגן". יש סיכון משמעותי, כותב המכון, שגרמניה תאמץ אפילו הצעות קיצוניות יותר לקראת הבחירות הכלליות בספטמבר 2025.

נוסף על כך, אומרים במכון, הצעדים הגרמניים פשוט לא יעילים. למעט מדיניות של ביקורת טוטאלית, שבודקת כל נכנס ונכנס, הרי "שצעדים ספורדיים כמו אלה שאומצו גורמים למהגרים להסתמך יותר על רשתות הברחה, ומחזקים את ארגוני הפשיעה שמנהלים אותן". כמו כן, ההחזרות שגרמניה מתכננת בגבול הן רק למבקשי מקלט שכבר נרשמו במדינה אירופית אחרת (לפי הקבוע באמנת דבלין), ואין להם קרובי משפחה בגרמניה. הזמן שנדרש לבירור סוגיות כאלה הוא לא דקות, ולכן ישנו ספק לגבי "החזרה חמה" למדינות כמו אוסטריה או פולין. "המבריחים ידעו בדיוק מתי ואיפה יש בדיקות גבול, וימצאו דרכים לעקוף אותן", נכתב בניתוח.

רק ויקטור אורבן מחכך ידיים בהנאה

גם המלחמה באוקראינה תרמה לשחיקה בתפיסה האירופית של גבולות חופשיים. הרוסים ובעלי בריתם הבלארוסים החלו להשתמש כבר מתחילת העימות עם אוקראינה, ובעקיפין עם מדינות אירופה התומכות בה צבאית וכלכלית, בגבולות החדירים של האיחוד ממזרח. במוסקבה ובמינסק החלו "לשלוח" מהגרים לא חוקיים שקיבלו ויזות מפוקפקות, לרוב בתשלום רב, לעבר הגבולות הפרוצים של פולין וליטא. עימותים על הגבול והרצון למנוע הגירה לא חוקית הובילו לגדרות חדשות שקמו במזרח היבשת, בעלות של מאות מיליוני אירו.

 ויקטור אורבן, ראש ממשלת הונגריה. מזהה את סיבוב הפרסה המתרקם / צילום: Associated Press, Mark Schiefelbein

פינלנד סגרה את כל הגבול שלה עם רוסיה בגלל כמה מאות מקרים של מהגרים לא חוקיים, ואף שינתה את החוקה שלה כדי שתאפשר לשלוח מהגרים חזרה - בניגוד לחוקי האיחוד האירופי. לא מדובר בסוגיה קלת משקל. פרויקט אירופי מתכנן להקים בעתיד חומת רחפנים שתגבה את הגדרות הפיזיות, ותסייע לאייש את הגבול העצום עם רוסיה ללא צורך בכוחות על הקרקע. לפי בדיקה של האקונומיסט, מדינות אירופיות בנו יותר מ-1,000 ק"מ של גדרות ומכשולי גבול בעשורים האחרונים, רובם נבנה אחרי 2015. החזון שאחרי נפילת חומת ברלין והרטוריקה נגד הגבולות הסגורים מתחלפים ב"צורך לאומי" להגנה.

מי שמסתובב לכן כחתן בשבועות האחרונים הוא ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבן. המנהיג ההונגרי נמצא במסלול התנגשות עם האיחוד האירופי סביב הגירה במשך שנים. הוא קיבל קנסות במאות מיליוני אירו על שאינו מקבל מהגרים לארצו בהתאם למדיניות המשותפת ואיום בסנקציות כלכליות. כעת, למרות שהקרב עדיין נמשך מבחינה חוקית, אורבן מזהה את סיבוב הפרסה המתרקם של מנהיגי מדינות אירופה. הוא בירך את הקנצלר שולץ על "שהתעורר" סוף סוף ו"ברוך הבא למועדון". "יש רק עוד צעד אחד שמנהיגי מערב אירופה צריכים לקחת - והוא לא קשה אינטלקטואלית: אם הם אומרים שיש להגן על הגבולות, אז לא להעניש את מי ששומרים עליהם". בדבריו התייחס אורבן למדינות האירופיות שנמצאות בחזית - הונגריה, יוון, איטליה וספרד - שדרכן נכנסים רוב מבקשי המקלט והמהגרים.

בשנה הבאה יחגגו 40 שנה לאמנת שנגן. האונייה ההיסטורית שעליה חתמו מנהיגי המדינות השכנות כבר הוזמנה לעגון שוב על הנהר המפריד בין לוקסמבורג לגרמניה. אבל אירופה האופטימית שחתמה על ההסכם, זו שבה קרס מסך הברזל שנים ספורות לאחר מכן ושהסתמכה על תנועה חופשית כמקור לשגשוג כלכלי, בדרך לשנות את פניה. אם לא תצליח לסגור את גבולותיה החיצוניים, אם המדינות בה ימשיכו להתעמת זו עם זו על מי תישא בנטל הטיפול במבקשי מקלט ומהגרים, יהיה זה טקס עגום הרבה יותר מזה שנערך עליה בעבר.