הממשלה ניסתה לצמצם את זיהום האוויר, אך המרחק מהיעד עדיין רב

הסופר האמריקאי דייוויד פוסטר וואלאס סיפר פעם על דג מבוגר שפגש שני דגים צעירים, בירך אותם בברכת בוקר טוב ושאל בנימוס: "איך המים?". הדגים ההמומים המשיכו בשלהם, עד שלבסוף אחד מהם אזר אומץ ושאל בעצבנות: "מה זה 'מים'?!".

● לדוח המלא לחצו כאן

מוסר ההשכל של המשל הזה הוא שלעיתים קרובות למדי, דווקא הדבר הברור ביותר, הנפוץ ביותר והחשוב ביותר - הוא זה שהכי קשה להבחין בו. כזה הוא בדיוק האוויר שאנחנו נושמים. קל מאוד לקחת כמובן מאליו את האוויר ולהניח שהוא תמיד נמצא כאן לשמש אותנו, בכמות ובאיכות הנדרשים.

אבל זה לא המצב. איכות ירודה של אוויר גובה את מותם של מיליוני בני אדם ברחבי העולם - ושל אלפי בני אדם רק בישראל הקטנה. על פי נתוני ה-OECD, נפטרים מדי שנה בישראל מעל 2,500 בני אדם בגלל זיהום אוויר (וזו, כנראה, הערכת חסר). מעבר לכך, זיהום האוויר משית גם מחיר כלכלי כבד על המשק הישראלי - 24 מיליארד שקל בשנת 2015 לפי ה-OECD או כ-20 מיליארד שקל ב-2018 לפי המשרד להגנת הסביבה. כך או כך, אנו מגיעים לנזק כלכלי שנאמד בעשרות מיליארדי שקלים. אם כן, זיהום האוויר בישראל הוא אחד מהמפגעים הסביבתיים המשפיעים על בריאות הציבור ועל איכות חייו. אז מה עושים?

בשנת 2008, חוקקה הכנסת את "חוק אוויר נקי" שמטרתו "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר… לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". מהחוק נגזרה "התוכנית הלאומית למניעה ולצמצום זיהום האוויר בישראל" שהתקבלה בהחלטת ממשלה 707 באוגוסט 2013 - אותה נבחן הפעם.

ההחלטה: תמריצים לצמצום הזיהום

התכנית בנויה כתוכנית רב שנתית לשנים 2012-2020 שנועדה לשפר את איכות האוויר בישראל ולצמצם את רמות זיהום האוויר. מצוידת בתקציב של כמאה מיליון שקלים לתקופה של חמש שנים, התוכנית ביקשה ליישם שורה של צעדים, ביניהם: תעריף חשמל דיפרנציאלי ומעבר לרשת חשמל חכמה שמאפשרת הפעלת מכשירי חשמל בהתאם לתעריף המשתנה, מיסוי דיפרנציאלי על דלקים שמשקלל השפעות סביבתיות ומעודד שימוש בדלקים נקיים יותר, גריטת כלי רכב ישנים מזהמים, תוכנית מענקים לעידוד מעסיקים לצמצום נסועת עובדיהם ברכב פרטי, פיילוט להנעת אוטובוסים בגז, עידוד באמצעות מיסוי למעבר למוניות היברידיות ועריכת בחינה מקיפה ראשונה לזיהום האוויר לו חשוף הציבור.

כמו כן, ההחלטה יצרה גם מנגנוני פיקוח ובקרה. כך, נקבע ששרי הממשלה ידווחו לממשלה אחת לשנה על הפעולות שננקטו על-ידי משרדיהם בהתאם לתוכנית, בשנה שקדמה למועד הדיווח. בהתאם, הוקמה ועדת מעקב בראשות נציג השר להגנת הסביבה, והשרים ידווחו לה על ביצוע פעולותיהם. הוחלט שהשר להגנת הסביבה יבצע מעקב על יישום התוכנית כמכלול ועל העמידה ביעדיה, וידווח לממשלה אחת לשנה על יישומה.

התוכנית הגדירה שתי "שנות יעד" - 2015 ו-2020 - שביחס אליהן תיבחן העמידה ביעדי התוכנית. זאת, אל מול התרחיש המכונה "עסקים כרגיל" שמשקף את היקף פליטת המזהמים בישראל הצפוי בשנות היעד, על פי המגמות הנוכחיות ובהתאם לפרקטיקות הנהוגות במדינות אחרות.

לפני שנמשיך, נציין שבמרץ 2022, באיחור של שלוש שנים, אושרה בממשלה (במסגרת החלטה 1282) תוכנית היישום של "התוכנית הלאומית הרב-שנתית של המשרד להגנת הסביבה למניעה ולצמצום של זיהום האוויר ולהפחתת פליטות גזי החממה בישראל". תוכנית זו מעדכנת את התוכנית הלאומית שקדמה לה ומהווה אבן דרך עיקרית בהתמודדות העכשווית של מדינת ישראל עם משבר האקלים. במידה רבה, ההחלטה החדשה היא תולדה של ההתחייבויות הבינלאומיות של מדינת ישראל בהסכם פריז וועידת האקלים בגלזגו - ביניהן עמידה ביעד הפחתת פליטת גזי החממה במשק ל-2030.

ההישגים: הממשלה מתגייסת למאבק

ההישג הראשון של ההחלטה מ-2013 הוא שרובה יושם. היות שמדובר בהחלטה ארוכת הטווח הראשונה בנושא שהתקבלה לאחר חקיקת "חוק אוויר נקי", העובדה שרובה יושם מסמנת את דריסת הרגל הראשונה של הממשלה במאבק בזיהום האוויר בישראל.

מבחינה מעשית, ההחלטה הצליחה לתת עדיפות לכלי רכב מרובי נוסעים ולתחבורה ציבורית בעת תכנון ואישור מכרזי כבישי אגרה בישראל - וכיום בכבישי האגרה המתוכננים ניתנה העדפה מובנית לתחבורה ציבורית ולכלי רכב רבי תפוסה. בנוסף, הוסדר בחקיקה עידוד רכישת מוניות מופחתות זיהום אוויר באמצעות הקלות מיסוי.

ועדיין בתחום התחבורה, המשרד להגנת הסביבה מוציא לפועל אחת לשנה תוכנית לתמיכה ברשויות המקומיות בפרויקטים לצמצום זיהום האוויר שנגרם כתוצאה מיוממות (נסיעה בין-עירונית למקום העבודה) ברכב פרטי. עד כה פורסמו שלושה קולות קוראים לצמצום זיהום אוויר מיוממות, במסגרתם תמך המשרד ב-36 פרויקטים ב-19 רשויות מקומיות שונות, בסכום כולל של 21 מיליון שקלים.

עוד הישג, גם אם חלקי, קשור להחלטה לקבוע שיעור מס דיפרנציאלי שיוחל בהדרגתיות על סוגי דלקים שונים ויעודד את השימוש בדלקים מזהמים פחות. בהתאם להמלצות ועדה שבחנה את הנושא, אושרה העלאת הבלו לפחם והגדלת חבות המס על שימוש בסולר וניתנו הטבות לאמצעי הנעה חלופיים מופחתי זיהום. יחד עם זאת, לא אושרו ההמלצות הנוגעות למיסוי מזוט - שהוא הדלק המזהם ביותר.

ההחלטה גם יצרה כלים שמשפרים את תכנון המדיניות להבא, על ידי הקמת תשתית של מידע ונתונים. כך, הוחלט לבנות, להרחיב ולהשלים את בסיס המידע לגבי זיהום אוויר בישראל - ובעקבות זאת, בין השנים 2014-2018, המשרד להגנת הסביבה נקט בצעדים שונים בעניין, ביניהם הרחבת מערכי הניטור והדיגום ומצאי הפליטות ושיפורם. בנוסף, הוקמה ועדה למעקב אחר יישום החלטת הממשלה, והמשרד להגנת הסביבה עומד בקשר עם משרדי הממשלה והגורמים הרלוונטיים ומרכז את המעקב על ביצוע החלטת הממשלה והתוכנית הלאומית.

הכשלים: יעדי ההפחתה לא הושגו

אף על פי שההחלטה רשמה הישגים לא מבוטלים, חלקים מהותיים של ההחלטה לא יושמו במלואם. אחד מהם הוא הסעיף הנוגע לעמידה ביעדים להפחתת פליטת מזהמי אוויר בשנות היעד 2015 ו-2020 בהתאם לתרחיש "עסקים כרגיל". אומנם עבור מזהמים מסוימים נרשמה עמידה ביעדי ההפחתה, אך היעד לא הושג עבור מזהמים אחרים (למיטיבי לכת, נציין שהמזהמים שעמדו ביעד הם מזהמים חלקיקים נשימתיים ותרכובות אורגניות נדיפות שאינן מתאן, והמזהמים שלא עמדו ביעד הם תחמוצות גופרית וחנקן).

החמצה חשובה של ההחלטה קשורה לשיטות תגמול חלופיות להחזקת רכב. על מה מדובר? עובדים רבים זכאים להטבות על החזקת רכב, מה שמעודד שימוש מוגבר ולא יעיל בכלי רכב. לכן, ההחלטה הורתה על בחינה והמלצה על שיטת תגמול חלופית להטבות על החזקת רכב הניתנות לעובדים הזכאים לכך, כולל המלצות לאמצעי יישום ותיקוני חקיקה שיוגשו עד סוף שנת 2014. אף שתאריך היעד חלף עבר לפני שנים, עדיין לא נעשו צעדים ממשיים בעניין. אבל אולי יש מקום לאופטימיות: לאחרונה דיווחנו בגלובס על הסכמות מסתמנות הנוגעות להסכמי שכר במגזר הציבורי שעתידים להיחתם בקרוב, במסגרתם השיטה הנוכחית תוחלף במודל חכם יותר שיתקן את התמריצים הבעייתיים להחזקת רכב פרטי.

גם קידום ההתקנה של מונים חכמים לא עמד בלוחות הזמנים. על מנת להפחית את זיהום האוויר מייצור חשמל, נקבע שתקודם תוכנית התקנת מערך מניה חכמה שמסוגל להעביר מידע לגבי זמני צריכת החשמל ומאפשר זיהוי בזמן אמת של צריכת החשמל וחיוב דיפרנציאלי של הצרכן. סעיף זה טרם יושם במלואו, אולם רשות החשמל החליטה לצאת בקול קורא לקידום השימוש במונים חכמים. ולקבוע עקרונות לפריסת מונים חכמים בקרב צרכני מתח נמוך.

חסמים: תקציב שנתי ליום אחד

מכשול נפוץ במיוחד הוא מעגל הקסמים הבא: ככל שיישום ההחלטה מורכב יותר, נדרשת מעורבות של יותר גורמים; ככל שנדרשת מעורבות של יותר גורמים, יישום ההחלטה הופך למורכב יותר. וכשמבינים שבהחלטה היו מעורבים גופים רבים - כמו המשרד להגנת הסביבה ומשרדי הבריאות, הכלכלה, התחבורה, האוצר והאנרגיה; רשות החשמל; רשות המסים; הרשויות המקומיות; התאחדות התעשיינים וארוגנים סביבתיים שונים (וסליחה ממי ששכחנו) - טבעי שעניינים שונים "ייפלו בין הכיסאות". אלא שכבר ראינו בעבר שאפשר להתגבר על המכשול הזה באמצעות הגדרת גורם מתכלל מרכזי שתינתן לו זכות ההכרעה במקרי מחלוקת, מה שלא נעשה הפעם.

בנוסף, ייתכן שגם הגדרת היעדים לא תרמה לסיוע. אכן, בדרך כלל הצבת יעדים אמורה לסייע ליישום, אולם במקרה שהיעדים אינם ריאליים - כפי שנוכחנו לראות כאן - לא תהיה להם תרומה משמעותית. במקרה שלנו מדובר בבעיה חמורה במיוחד, כי אפילו היעדים הלא ריאליים הם נמוכים בהשוואה לשאר מדינות העולם.

עוד גורם שהקשה על היישום הוא תכנון תקציבי לקוי. כאשר גובשה המדיניות, התקציב לא הוקצה באמת לצרכים. הדוגמה הבולטת לכך היא גריטת כלי הרכב: על אף אישור התוכנית להפחתת זיהום האוויר מתחבורה על ידי גריטת כלי רכב ישנים, התקציב השנתי (בסך 5 מיליון שקלים) אזל ביום אחד בלבד ואילץ לבטל את התוכנית.

לעתיד: מדיניות מבוססת מדדים

תנאי הכרחי לקביעת מדיניות ממשלתית יעילה בכלל - ובנושא מורכב כמו צמצום זיהום האוויר בפרט - הוא תשתית מידע מקיפה ומדויקת. לכן, ב"מרכז להעצמת האזרח" ממליצים להטמיע כלים להערכה סביבתית אסטרטגית של השפעת פרויקטים או מדיניות באמצעות מדדים קבועים (Environmental Impact Assessment). לאלה נודעה תרומה חשובה לגיבוש אסטרטגיה שהיא גם רחבה וגם קונקרטית, שיתבצע בשיתוף כלל הגורמים ותוך תיאום ביניהם. הניסיון העולמי מלמד שהערכת השפעות סביבתיות משפרת את עיצוב המדיניות הסביבתית ותכנונה - ובמיוחד את הרגולציה בתחום.

מהניסיון ליישם את "התוכנית הלאומית למניעה ולצמצום זיהום האוויר בישראל", עולה שהמפתח להצלחה הוא ניסוח חזון צופה פני עתיד והגשמתו בעזרת הגדרת מדדים מדויקים. ולא יזיק גם ללמוד מניסיונם של אחרים: כך, צעדים שננקטו בעולם עשויים להיות רלוונטיים גם אלינו, כמו הצבת יעדי פליטה ליבואני רכב וקידום ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות.