בממשלה מתלוננים על חוסר משילות - אך ההבטחות לתיקונים נותרו על הנייר

"25% מהחלטות הממשלה אינן מיושמות ואינן מתבצעות", אמר השנה ראש הממשלה (אז יו"ר האופוזיציה) בנימין נתניהו, בעדותו בפני ועדת החקירה לאסון הר מירון. החלטת הממשלה בנושא הבטיחות על ההר - שלא יושמה - מדגימה היטב את האסונות שעלולים להתרחש כשהחלטות שהתקבלו בממשלה לא יוצאות אל הפועל. גם כשלא מדובר באסון רב נפגעים, החלטות כאלה שנותרות על הנייר מעידות על ניוון וחוסר תפקוד של המדינה, ופוגעות בחיים של כולנו. המידע שמובא כאן מראה עד כמה תופעה זו נפוצה, ממה היא נובעת ומה נעשה לאחרונה כדי לפתור אותה.

מהי משילות

משילות ("governance") היא מונח המתאר את יכולתה של הממשלה למלא את תפקידיה וליישם את מדיניותה בצורה יעילה על בסיס הכוח שניתן לה מהציבור. מבט מהיר על מבנה הממשל בישראל מלמד על עוצמת הסמכויות המופקדות בידי גופי המטה, כמו הממונה על התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, הייעוץ המשפטי לממשלה, או נציבות שירות המדינה. לצידם ניצבים המשרדים המבצעים ונבחרי הציבור. חלק גדול מהסמכויות בנושאי תקציב, רכש, פרשנות החוק וכוח אדם נמצא בידי גורמי המטה, בעוד בידי שאר גופי הממשלה נותרת האחריות, ואליה מופנים חיצי הביקורת כשהעסק מקרטע.

● לדוח המלא לחצו כאן

אין חולק על החשיבות במנהל תקין, פיקוח על עבודת הממשלה וייעוץ משפטי חזק. אך כשהמדינה מתקשה לאזן בין כל אלו לבין העומס, ההאטה והסרבול שהם לעיתים מייצרים, מתקבלת התוצאה המוכרת לכולנו: חוסר יעילות והחלטות רבות שנותרות על הנייר בלבד.

נסיונות לרפורמות

כדי לפתור - או למצער, להקל - את הבעיה, נעשו עד היום כבר שלושה ניסיונות לרפורמות בנושא:

● ועדת קוברסקי שהוקמה ב-1986 על ידי ראש הממשלה דאז שמעון פרס ובדקה באופן כללי את שירות המדינה וגופים נתמכי תקציב.

● ועדות אברמוביץ' ואריאב שהוקמו בשנות ה-2000, עליהן הוטל לבחון את תהליכי הרכש והייעוץ המשפטי במשרדי ממשלה.

● ועדת טרכטנברג שקמה בעקבות המחאה החברתית של 2011 והובילה להקמת "ועדת המשילות", בראשות מנכ"ל משרד רה"מ דאז הראל לוקר.

עם הקמת הוועדה הזהיר לוקר כי בעיית המשילות הביאה לכך "שהשירות הציבורי נחלש עד כדי איום ממשי על הדמוקרטיה". הוועדה בראשותו בדקה ארבעה נושאי ליבה מרכזיים המשפיעים על עבודת הממשלה: מכרזים והתקשרויות, תקציב, ייעוץ משפטי ועבודה בין משרדית והכרעת מחלוקות ביניהם.

ביוני 2013 קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מספר 482, שאימצה את המלצות ועדת המשילות במלואן והציבה שורה של יעדים ומשימות לביצוע כדי ליישם אותן. מאז עברו כמעט 10 שנים, אלא שמתברר שגם במקרה הזה, החלטות לחוד וביצוע לחוד: מתוך 12 סעיפי ההחלטה, 10 לא יושמו או יושמו רק באופן חלקי.

ההישג: שיפור בתחום הרכש

נתחיל ממה שכן בוצע. בתחום הרכש, המנוהל על ידי החשב הכללי במשרד האוצר, הוועדה המליצה על ארגון מחודש ומיסוד תהליכי עבודה ותורת ניהול רכש כוללת. עוד הומלץ על גיבוש מערך הכשרות על מנת לפתור את בעיית כפילות התפקידים וחוסר המקצועיות בתחום הרכש והלוגיסטיקה בתוך משרדי הממשלה השונים. הסעיף השני שבוצע הוא הקמת ה"נומרטור" ב-2017, כלי פיסקלי (שחשוף לציבור) המאפשר בקרה ומעקב שוטפים אחר התחייבויות תקציביות של המדינה ועמידה ביעדי גירעון, מגבלות הוצאה ותחזיות צמיחה. בהישגים החלקיים ניתן לציין גם את סקר ההערכה השנתי למשרדי המטה, שהופץ לראשונה רק בסוף 2020, בעיכוב של מעל שבע שנים.

הכשל: רוב הסעיפים לא בוצעו

אך אלה הם כאמור היוצאים מהכלל המעידים על הכלל. סעיפים מרכזיים שנועדו לחזק את משרדי הממשלה לא בוצעו, בראשם פיילוט שתוכנן להיערך בארבעה משרדים, לפני יישום בכלל הממשלה, ותכליתו להגביר את עצמאות המשרדים בקביעת מדיניות ותכנון תקציביהם. הפיילוט צומצם בהמשך רק למשרד אחד, החקלאות, אך אפילו זה לא יצא לפועל בעקבות פירוק הממשלה ב-2014 ועיכוב בהעברת התקציב הבא. לאחר מעצרו של מנכ"ל המשרד רמי כהן בחשד לשחיתות (ב-2021 הוא הורשע בפלילים על חלקו בפרשת "ישראל ביתנו", ונגזרו עליו 30 חודשי מאסר וקנס כספי) הפרויקט נזנח כליל.

צעד נוסף שנועד להעניק גמישות ועצמאות תקציבית למשרדים, על ידי הפחתה דרסטית בכמות תקנות ההוצאה שנתונות בידי שר האוצר ולא בידי המשרדים, יושם אף הוא באופן חלקי ביותר: כ-3,400 תקנות נותרו בידי האוצר, יותר מכפול מהיעד שנקבע. כך גם הליך שהיה אמור לייעל ולזרז משמעותית העברת עודפי תקציב למשרדים השונים לא עוגן בחקיקה ולא קיים בפועל. לבסוף, רק בדצמבר 2022 פורסם חוזר למשרדים בנוגע לתכנית למנות בכל משרד סמנכ"ל תקציבים.

מדוע לא יושמה ההחלטה?

אם כן, למרות התלונות המוכרות לעייפה על ידיהם הכבולות ועודף רגולציה, הפוליטיקאים לא קפצו על ההזדמנות שנקרתה בפניהם לטפל בנושא ולהוציא לפועל רפורמה מקיפה.

נראה שכשהנושא עובר מהמישור הפוליטי למעשי, מחויבות הממשלה לשינוי עומק נחלשת מעט. כדוגמא ניתן לתת את הפיילוט המצומצם שנעשה במשרד ממשלתי קטן יחסית, ונזנח במהרה. גם חוסר היציבות השלטונית שמאפיין את ישראל בשנים האחרונות לא תרם לקידום הרפורמה. מכיוון שרוב התכנית עוסק בהגברת עצמאות המשרדים השונים בניהול תקציביהם מול משרד האוצר, פירוק הממשלה ב-2014 והעיכוב בהעברת תקציב 2015 תקעו מקלות בגלגלי ההליך שכבר החל. הכאוס השורר בכנסת מאז 2019 רק החריף את הבעיה ותקע את הרפורמה עוד יותר.

הייעוץ המשפטי נותר בחוץ

נראה שיש גורם נוסף שמנע מרפורמת המשילות מלהניב פירות ממשיים, והוא התנגדות הייעוץ המשפטי לקיצוץ בסמכויותיו. חשוב להדגיש: המלצות בנושא המשפטי כלל לא הוגשו לממשלה, ולמעשה כלל לא מופיעים בדו"ח ועדת לוקר. פרק שלם שעסק במערך הייעוץ המשפטי, האופן שבו הוא עלול לעכב תהליכי חקיקה ולמנוע יישום מדיניות על ידי הדרג המבצע, הושמט מהדו"ח, כך שהוא קופץ מפרק א' לפרק ג', ללא פרק ב'.

מה פשר ההחרגה? כפי שעולה מהדו"ח, נציגי הוועדה ואנשי הייעוץ המשפטי כשלו בניסיון להגיע להבנות משותפות ולהמלצות שתהיינה מוסכמות על שני הצדדים. הייעוץ המשפטי "זה לא הנושא היום", הודה יו"ר הוועדה לוקר, כשזו התכנסה לאשר את הדו"ח הסופי. "נפגשתי עם היועמ"ש והעליתי הצעות שהם לא קיבלו. בניגוד לאגף תקציבים איתם עבדנו בצורה משותפת, עם הייעוץ המשפטי לא סיימנו את העבודה והפערים קיימים".

מאחורי הערה לקונית זו מסתתרות מסקנות אנשי המקצוע בוועדה, שמצאו את עצמן מחוץ להחלטת הממשלה: ההחלטות שמתקבלות על ידי הייעוץ המשפטי נעשות לעיתים ללא דיון פורה עם גורמי המקצוע במשרדים הרלוונטים; היועצים משתמשים בהגדרה "מניעה משפטית" באופן כוללני ולעיתים לא מוצדק, גם לנושאים שאינם משפטיים גרידא; מחלקת הייעוץ חורגת מסמכותה מול יחידות אחרות בתוך משרד המשפטים עצמו. כל אלו עלולים ליצור חסמים ועיכובים מיותרים בעבודת הממשלה, וכאמור לא טופלו על ידי הוועדה.

סיכומים שבעל פה

כבר עם הגשת הדו"ח היו חברי ועדה שקבלו על השמטת נושא הייעוץ המשפטי, ועל ההמלצות חסרות השיניים. ללא צעדים מינימליים, כמו למשל "מתן אפשרות למנכ"ל משרד לפנות, במקרים נדירים, לקבלת חוות דעת משפטית שניה ממאגר של שופטי בית המשפט העליון בדימוס… לא יחול שינוי במצב", התריע דרור שטרום, מי שהיה הממונה על ההגבלים העסקיים וכיהן במספר ועדות ציבוריות במשך השנים, ושימש נציג הציבור בוועדה.

במכתב חריף במיוחד שהפנה ללוקר, שטרום התלונן על השינויים שעבר הדו"ח הסופי וכינה את המלצות הוועדה "חלביים". חשוב לציין שטענותיהם של המתנגדים למסקנות הוועדה לא התרכזו רק בנושא המשפטי. גם ההמלצות לרפורמה באוצר ובתחומים אחרים נתפסו כלא מספקים.

לעומת זאת, חברי ועדה בכירים ששוחחנו איתם התעקשו בפנינו כי המלצות הוועדה היו מקיפות ומשמעותיות, במיוחד בתחומי הרכש ו"הריבונות התקציבית". בנושא הייעוץ המשפטי, הגורמים הסבירו לגלובס כי על אף שלא הוגשו המלצות בכתב בשל חילוקי דעות אמיתיים על ניסוחן, בפועל הושגו הבנות שהבהירו את יחסי העבודה בין היועמ"שים לאנשי הביצוע במשרדים, סימנו את גבולות הגזרה ביניהם ואיפשרו עבודה תקינה ויעילה.

כך או כך, בישיבה האחרונה של הוועדה אישרו פה אחד כל הנוכחים, בהנהגת לוקר, את הדוח הסופי. החלק המשפטי כאמור לא עלה להצבעה, "כדי לתת הזדמנות לסיים את העבודה, בעקבות לחץ של היועמ"ש והתנגדותו לעיסוק הוועדה בנושא". בהחלטת הממשלה שאימצה את הדוח, ניתנה לוועדה ארכה של 90 יום לסיום הדיונים והבאת המלצות בנושא הייעוץ המשפטי. זה לא קרה מעולם.

מקורות:

בחינת יישום הסעיפים בוצעה על-ידי פניות למשרדי הממשלה ושיחות עם הגורמים הרלוונטיים במשרד ראש הממשלה ונציבות שירות המדינה, לרבות באמצעות הגשת בקשות חופש מידע. כמו כן, נחקרו מקורות מידע רשמיים כמו אתר החקיקה הממשלתי, תיקוני חקיקה בכנסת, הודעות לתקשורת של משרדי הממשלה ופרסומים רשמיים נוספים בנושא.