פתיחת שוק המזון ליבוא: ההחלטה קודמה, אך הצלחתה חלקית בלבד

יוקר המחיה. את הנושא הזה כנראה אין צורך להציג, במיוחד בתזמון כל־כך סמוך לקניות לחג. אבל גם אם זה עניין שאי־אפשר לשכוח, נדמה שעדיין יש מי שמתעקש בכל פעם להזכיר לנו אותו. בשבוע שלפני החג, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) פרסמה את מדד המחירים לצרכן לחודש מרץ 2024 - שעלה ב־0.6% בחודש מרץ ו־2.7% בשנה האחרונה.

● ניתוח | עליות המחירים וחגיגת הרווחים: המספרים שחשפו הדוחות של ענקיות המזון
● האם ישראל תחזור לייבא חלב? תלוי את מי שואלים ומתי

וכמובן, זו בעיה רחבה בהרבה מאשר תנודות לכאן או לכאן במדד חודשי מסוים. אם ב־2009 רמת המחירים בישראל הייתה דומים לזו שבמדינות המפותחות (OECD), הפער מאז הלך והתרחב, עד שבשנת 2022 רמת המחירים בישראל הייתה הגבוהה ביותר בעולם המפותח, עם פער של 38% ממדינות ה־OECD. בתחום המזון הפערים חריפים במיוחד, כאשר מחירי המזון בישראל היו גבוהים בכ־51% לעומת מדינות האיחוד האירופי.

אז ישראל הולכת ומתייקרת, אבל המיקוד הציבורי ביוקר המחיה נמצא איתנו כבר זמן רב. כבר ב־2011, לפני לא פחות מ־13 שנים, פרצה המחאה החברתית המפורסמת. סדר היום לא הניח לממשלה לחמוק מעיסוק בנושא הזה, והיא הקימה את הוועדה לשינוי חברתי־כלכלי, הידועה בתור "ועדת טרכטנברג". על ועדת טרכטנברג כתבנו במדור זה בהרחבה, והפעם נפנה את הזרקור לוועדה אחרת שנולדה בעקבותיה, במטרה להפוך את המלצות הוועדה לצעדים אופרטיביים.

כך, באוגוסט 2013, בהמשך לוועדת טרכטנברג, הוקמה ועדה בראשות מנכ"ל משרד הכלכלה דאז, עמית לנג, שקיבלה מנדט לגיבוש המלצות להתמודדות עם בעיית יוקר המחיה והסרת חסמי היבוא. "ועדת לנג", שאמורה הייתה לסייע להפחתת יוקר המחיה, הוקמה לפני למעלה מעשור. כידוע, יוקר המחיה לא הלך לשום מקום. בדיוק ההפך. אז מה השתבש בדרך?

הוועדה להגברת התחרות

נתחיל מההתחלה. ועדת לנג - או בשמה הרשמי: "הוועדה להגברת התחרות והסרת חסמים בתחום היבוא" - הוקמה במטרה למפות את הליכי היבוא בשווקים בינלאומיים (ארה"ב ואירופה), לאתר כשלי שוק וחסמי תחרות ממשלתיים ומסחריים במדיניות היבוא הנהוגה במדינת ישראל ולגבש דרכי פעולה לצורך הגברת התחרות מצד היבוא והורדת יוקר המחיה בהקשר זה.

כדי לעשות זאת, נבחרו לוועדה חברים ממגוון משרדים וגופי ממשלה, ביניהם משרד האוצר, משרד הכלכלה, רשות התחרות, רשות המסים, הרשות לסחר הוגן, המועצה הלאומית לכלכלה, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ורשות המכס.

הוועדה קיימה 21 פגישות בהשתתפות כלל החברים ושוחחה עם גורמים רלוונטיים כמו רגולטורים, יבואנים ובעלי עניין נוספים. בנוסף, נפתח אתר ייעודי לשיתוף הציבור אליו הגיעו כ־450 פניות, רובן מיבואנים שפירטו על החסמים הקיימים או הציעו הצעות ייעול. במסגרת העבודה נערכו ניתוחים כלכלים ומחקרים משווים לזיהוי החסמים ולהכרת סוגים שונים של מדיניות יבוא.

הוועדה סימנה חמש בעיות מרכזיות בתחום היבוא לישראל: הבעיה הראשונה היא נטל בירוקרטי מוגזם בדרישות היבוא בטרם היבוא (חריג מובהק ביחס למדינות המפותחות); הבעיה השנייה - אי־התאמה בין הדרישות הטכניות של היבוא בישראל לדרישות במדינות מפותחות; השלישית - היעדר גורם מתכלל והיעדר מדיניות חוקיות יבוא כוללת ואחידה ברמת הממשלה; הרביעית - קושי בנגישות למידע וחוסר בשקיפות בעבודת הרגולטורים השונים; החמישית - חשש מחסימת יבוא מתחרה בענפים ריכוזיים כתוצאה משימוש של יבואנים חזקים בפרקטיקות שדוחקות יבואנים מתחרים מפלטפורמות קמעונאיות.

באפריל 2014 הוועדה הגישה דוח חלקי העוסק רק בנושא הסרת חסמים ליבוא אישי, בעקבותיו קיבלה הממשלה את החלטה מספר 1564. כעבור מספר חודשים, בנובמבר 2014, פורסם הדוח הסופי של הוועדה - אותו הממשלה אימצה בהחלטה מספר 2318. מה בעצם נקבע שם?

 מנכ''ל מקורות, עמית לנג / צילום: מקורות

שחרור הסחורות מהנמל

החלטת הממשלה, בעקבות ועדת לנג, ביקשה ליצור מדיניות יבוא חדשה ורחבה ופירטה תוכניות עבודה בעניין. תוכנית אחת היא התאמת שיטת היבוא לסטנדרטים בינלאומיים. נסביר: שיטת היבוא בישראל היא חריגה בקרב מדינות המערב. למשל, לפני שהסחורה נכנסת לארץ, נדרש מהיבואנים לעבור אכיפה ובדיקות מדגמיות בשטח הנמל, כמו גם בדיקות תקינה יקרות של מכון התקנים. כל אלה עיכבו את שחרור הסחורה וכניסתה לשוק ובו־בזמן אילצו את היבואנים לשלם כסף רב עבור האחסנה היקרה בנמל.

לכן, הוועדה אימצה עקרונות שמקורם בבחינת מדיניות היבוא באירופה ובארה"ב. עיקרם הוא מעבר למדיניות של פיקוח שוק אחרי הכניסה, הרחבת אחריות היבואן באמצעות התבססות על הצהרה על עמידה בדרישות היבוא והגברת האכיפה בשוק והחמרת הענישה של יבואנים המפרים את האמון.

אז זה הרעיון. והיישום? מה שהתבצע הוא שעבור רוב הטובין המיובא לישראל לא יידרש אישור מקדים של הממונה על התקינה, אלא יסתפקו בהצהרת יבואן שתוגש למכס. תהיה בקרה מדגמית בעת היבוא על בסיס הערכת סיכונים של הרגולטור בשיתוף המכס. בנוסף יהיה היבוא נתון לפיקוח ואכיפה אשר יתבצעו בשווקים, אז יידרש היבואן להציג את הצהרתו בדבר התאמת הטובין לרגולציה יחד עם מסמכים נוספים, ויאותרו וייענשו הפרות.

במישור התקינה, התקנים הרשמיים חולקו לקבוצות על־פי מדרג של רמת הסיכון, כאשר כללי התקינה מותאמים לכל רמה. אומנם הורחבה הקבוצת המוצרים עליהם חלים כללי היבוא החדשים, אך זה עדיין לא ההליך הגורף. במילים אחרות, מעבר דרמטי לשיטה החדשה - לא היה פה.

איחור של עשור

תחום אחר שהוועדה עסקה בו הוא מניעת פרקטיקות אנטי־תחרותיות. בתחום היבוא זה בא לידי ביטוי, למשל, במה שנקרא "הסכם בלעדיות". זה הסכם שלפעמים נחתם בין יצרן זר ליבואן, במסגרתו הצדדים מסכימים שרק יבואן אחד ייבא מוצר מסוים לארץ. זה עלול ליצור חסם בפני יבוא מקביל של מוצרים מקבילים - וכאשר יש מספר מצומצם של יבואנים, זה מביא לפגיעה של ממש בתחרות בשוק. מצד שני, להסדרי בלעדיות עשויים להיות גם היבטים חיוביים, בעיקר משום שזה יוצר תמריץ ליבואן להשקיע במותג.

לכן, הוועדה לא מצאה הצדקה לאסור באופן גורף על הסכמי בלעדיות בין יצרן ליבואן או בין יבואן לקמעונאי. מה שהיא כן המליצה לעשות הוא להתערב כשיש חשש שהיבואן מנצל את כוח השוק למניעת תחרות, כאשר חוק ההגבלים העסקיים מאפשר זאת. או במילים אחרות, היא לא שינתה משהו ממשי בעניין - וייתכן שכאן מדובר בפספוס מהותי.

המלצה נוספת בעניין זה הייתה ביצוע תיקוני חקיקה שיאסרו על יבואנים רשמיים של מוצרי צריכה לנקוט פרקטיקות שעניינן לפגוע בתחרות מיבוא מקביל, בדומה לאיסור הקיים בחוק ההגבלים העסקיים על בעל מונופולין ביחס לניצול מעמדו לרעה.

האופי הלא מחייב של ההמלצות בעצם השאיר את שיקול־הדעת בידיה של רשות התחרות. אלא שבפועל, רשות התחרות נמנעה מכל התערבות בהסדרי בלעדיות ולא שונה פטור הסוג העוסק בנושא זה. רק ביוני 2023, עשר שנים לאחר מינויה של ועדת לנג, התקבל תיקון לחוק התחרות הכלכלית, שתכליתו למנוע מ"יבואנים ישירים" (היבואנים הרשמיים והבלעדיים של מותגים לישראל) למנוע או להפחית את התחרות מצד יבוא מקביל. החוק אוסר על יבואנים ישירים לפעול בצורה שעלולה לפגוע ביבוא מקביל או יבוא אישי כאשר הדבר איננו נחוץ להם למימוש תכלית עסקית לגיטימית, וכך לפגוע בתחרות בענף המדובר. אך האיסור הזה לא פוגע בבלעדיות עצמה, וקשה לאכוף אותו בגלל כלליותו.

ההליך הופך לשקוף

הוועדה קבעה כי אחד מחסמי היבוא הוא מחסור באינפורמציה נגישה ועדכנית לגבי נהלי הרגולציה הנדרשת לתהליך היבוא, כמו חוקים, צווים, נהלים, מדריכים ודרכי יצירת קשר. המלצת הוועדה בנושא הייתה הקמת אתר אינטרנט המציג ליבואנים את כל המידע הרלוונטי, מייעל את המערכת המקשרת בין היבואנים למכס ולשאר הרשויות ומפרסם נהלים עדכניים בכל שנה.

השקיפות באה לידי ביטוי גם בהמלצות הוועדה לגבי ועדות התקינה של מכון התקנים. אחת הבעיות עם הוועדות הללו היא שהן מורכבות מתעשיינים מקומיים שמטרתם להגן על התוצרת המקומית, כך שהחברות בוועדות שימשה אותן לא פעם כדי להשפיע על התקינה.

לכן, הוועדה המליצה להפוך את הדיונים בוועדות לשקופים יותר ולאפשר לשר הכלכלה לפרסם את הפרוטוקולים של ועדות התקינה. עוד בעניין ועדות התקינה, הוצע גם לשנות את הייצוג בוועדות המכון על־ידי הגדלת מספר נציגי הממונה על התקינה בוועדות התקינה הציבוריות המתכנסות לצורך קביעת תקנים רשמיים וכן לקבוע בדין את השתתפותם כחברים קבועים בוועדות.

מה שטוב בצעדים הנוגעים לשקיפות, זה שכל אחד יכול להיווכח בעצמו עד כמה הם יושמו. ואכן, גלישה באתר של משרד הכלכלה מגלה שהוא מכיל מידע רב ועדכני, ויש בו מדריכים המסבירים על השינויים הקשורים לתקנים הרשמיים ולתקינה הבינלאומית. בנוסף, יש מערכת מקוונת ליבואנים שמאפשרת להגיש בקשות לאישורים ורישיונות, לקבל הודעות ולצפות בסטטוס הבקשה מרגע קבלתה ועד לאישורה (המערכת כבר הוטמעה במשרדי הממשלה השונים).

גם נושא פרסום הפרוטוקולים של ועדות התקינה הוסדר, והם כעת מופעים באתר של מכון התקנים הישראלי. באתר המכון מופיעות רשימות של הוועדות השונות, וניתן לראות מי הנציגים שישבו בכל ועדה ולעיין בפרוטוקולים של אותן ישיבות. כמו כן, הרכביהן שונו והפכו למאוזנים יותר מבחינת ייצוג האינטרסים השונים של השוק. יחד עם זאת, יש בעניין הייצוג המלצות להגדלת מספר נציגי הממונה על התקינה שאומנם הוטמעו בפועל, אך להלכה הן לא יושמו במלואן. לכן גם כאן נותר חוסר מהותי.

המלאכה עוד מרובה

ועדת לנג ביקשה לתת מענה לאחד הגורמים המשפיעים ביותר על יוקר המחיה - חסמי היבוא. נכון, ההמלצות יושמו ברובן, אולם דווקא מעט ההמלצות שלא יושמו הן הקריטיות ביותר. ואולי זה לא מקרי שהן אלה שלא יושמו, שכן אלה ההמלצות הכי מורכבות ליישום.

כך, התקינה הייחודית השאירה כוח רב אצל בעלי אינטרס שונים ומנעה יצירת תנאי תחרות. חסימת היבוא התאפשרה בקלות יחסית על־ידי דרישות כמו תוויות בעברית או חיוב כתיבת ארץ מוצא על תמרוקים או סימון בסמלים אדומים מוצרי מזון בעלי ערכים תזונתיים בעייתיים. שיטת היבוא הישראלית עדיין מסורבלת ויקרה, והיא נתנה עדיפות ליבואנים הגדולים והערימה קשיים בפני יבואנים קטנים או בינוניים שרצו להיכנס לשוק.

בתקופת הממשלה הקודמת יצאה לדרך הרפורמה ביבוא, אך זו נעשתה בצורה הדרגתית. לנוכח הסבך הבירוקרטי שיוצר עוד ועוד חסמי יבוא שמתחבאים בתקינות, בחוקים ובנהלים - לא בטוח אם בכלל אפשר לגשת לנושא הזה בצורה הדרגתית. כדאי לחשוב על שינוי גישה בהמשך.

הממשלה הנוכחית ממשיכה ברפורמה ביבוא והשיקה את התוכנית של "מה שטוב לאירופה טוב לישראל", במסגרתה הכריזה על אימוץ התקינה האירופית בישראל. זו בשורה של ממש שיכולה להיות לה השפעה משמעותית על הכלכלה.

אך הדרך למימוש הרפורמה עוד ארוכה. למעשה, מדובר במסלול מאתגר למיטיבי לכת בלבד. מי שילך בכיוון הזה, יצטרך להתמודד עם לחצים שיופעלו מכל כיוון: היצרנים המקומיים שירצו שההקלות הרגולטוריות יחולו גם עליהם; היבואנים הגדולים שלא ירצו תחרות; משרד החקלאות שצפוי להערים קשיים, בעיקר בשם טעמים של "הגנת הצומח"; הלובי החקלאי שירצה להגן על "תוצרת הארץ"; משרד הבריאות שניהול הסיכונים שלו הרבה יותר שמרני (אם כי נראה שהוא נכון להתגמש). וסליחה אם שכחנו מישהו.

צריך למצוא את האיזון בין האינטרסים הכלכליים של הצרכנים מחד, לבין שמירה על הבטיחות, הבריאות, הסביבה והייצור המקומי מאידך. זו אינה מלאכה קלה. הצעדים שנעשו עד כה להגברת התחרות והסרת חסמי יבוא לא הוכיחו את עצמם.

האם ועד לנג נידונה לכישלון? האם היא תצליח לסייע בהורדת יוקר המחיה? אנחנו נמשיך לעקוב.