מה מונע ממפרץ חיפה להתחזק כמטרופולין, ומה אפשר לעשות?

בכל יום שעובר, הכוונת של אויבינו מצפון מוכיחה שוב ושוב - למי שעוד היה לו ספק - שמפרץ חיפה הוא נקודה קריטית למדינת ישראל. אפשר להניח שלא רק הנמל וריכוז האוכלוסייה מזמנים התקפות לאזור, אלא גם התעשייה הפטרוכימית ומפעלי הזיקוק שממש מהווים "פצצה מתקתקת".

● לדוח המלא לחצו כאן

ומה שמושך את הטילים, מרחיק את האנשים: לפי סקר שביצעה ב־2019 המועצה הלאומית לכלכלה (באמצעות לשכת הפרסום הממשלתית), 75% מהמשיבים שאינם תושבי חיפה והקריות העידו שהימצאות התעשייה הפטרוכימית במפרץ מקטינה עבורם את הכדאיות לעבור לגור בחיפה - ורוב המשיבים (58%) השיבו שהדבר מקטין עבורם אפילו את הכדאיות לעבוד בעיר. כמו כן, 83% ממשיבי הסקר תפסו את חיפה בעיר שבה זיהום האוויר הגבוה ביותר בארץ. ההנחות הללו אינן בלתי מבוססות: ממחקר שערך משרד הבריאות עולה שלתושבי מפרץ חיפה סיכויים גבוהים יותר ב-9% לחלות בסרטן בהשוואה למי שלא גר באזור מעולם.

וכך, במקום שמפרץ חיפה יתחזק כמטרופולין של הצפון, הוא משמש כבית לתעשייה מזהמת שפוגעת באיכות החיים של התושבים ותופסת נדל"ן יקר. עם כל "צבע אדום" שמוכרז, הולכת ומתחדדת ההבנה שמשהו צריך לעשות. אבל מה?

התוכנית האסטרטגית

ההבנה שנדרש כאן טיפול יסודי נפלה כבר לפני שנים. כך, למשל, כבר ב־2015 החליטה הממשלה על "תוכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר והפחתת סיכונים סביבתיים באזור מפרץ חיפה", הוא מאז היא קיבלה עוד החלטות בעניין מעת לעת. אבל החלטות לחוד - וביצוע לחוד. העניינים לא התקדמו בקצב המתוכנן, ומבקר המדינה הקדיש לכך שלושה דו"חות מפורטים רק בחמש השנים האחרונות.

כדי לנסות לצאת מהמעגל הזה, במרץ 2022 הממשלה קיבלה את החלטה 1231: "אסטרטגיה לפיתוח ולקידום מפרץ חיפה". מטרת החלטת הממשלה נוגעת לשלל ההיבטים העומדים במרכז הקריאה להזיז את התעשייה הפטרוכימית מהמפרץ, והיא מתמקדת בשיפור איכות החיים של תושבי האזור.

לשם כך, נבחרו שני צירי פעולה עיקריים: הראשון הוא הוצאה לפועל של פרויקטים כלכליים משמעותיים שיעודדו מאזן הגירה חיובי לחיפה; השני הוא ביצוע היערכות מתאימה של משק האנרגיה שתביא גם להפסקת זיקוק הנפט והפעילות של התעשייה הפטרוכימית, אך גם לחיפוש פתרונות של אנרגיה מתחדשת שתסייע לעמידה בצורכי המשק ותבטיח רציפות תפקודית. זאת, בהתאם ליעד האסטרטגי של פיתוח אורבני משמעותי שעשוי לשנות את אופי האזור כולו: מאזור עם תעשייה כבדה לאזור המשלב מגורים, תעסוקה, תעשייה נקייה ושטחים ירוקים.

החלטת הממשלה הזו משתלבת במארג של החלטות נוספות, כמו התכנון המחודש של מפרץ חיפה בדגש על הקמת פארק מטרופוליני אזורי מהווה חלק אינטגרלי בשינוי פני המפרץ (תמ"א 75), חשמול מסילות החוף (תת"ל 18), הכפלת מסילות החוף משפיים ועד חוף הכרמל (תת"ל 65א), הכפלת המסילות ומנהורן בין חוף הכרמל למרכזית המפרץ (תת"ל 65ב) והקמת בית חולים בקריית אתא.

מטרת ההחלטה רחבה מאוד ונוגעת בתחומי חיים רבים, וכתוצאה מכך היא מסועפת, ומערבת המון משרדי ממשלה וגופים שונים, מדיניים ואזרחיים, שצריכים לעבוד בתיאום האחד עם השני. אנחנו ננסה לעשות סדר.

המעקב של הצוותים

כדי ליישם את ההחלטה, נקבע שיקומו ועדת היגוי ומנהלת שתלווה ותסייע במעקב אחר יישום ההחלטה ובהסרת חסמים - ותעביר על כך דיווח מדי רבעון. ועדת ההיגוי והמנהלת אכן הוקמו. עצם הקמתה של המנהלת, ומינוי בעלי תפקידים מקצועיים ובכירים בניהולה, מעידה רבות על החשיבות שרואה הממשלה ביישום אפקטיבי ויסודי של ההחלטה. בנוסף, ניכר מעבודת המנהלת כי אכן היא מבצעת ברצינות וביסודיות את תפקידה - ולא פחות חשוב, היא גם מנגישה את סטטוס ההחלטה לציבור ומשתפת אותו, מה שמוביל לעוד לחץ חיובי שמופעל על הגורמים הפעילים בהחלטה.

צוות שרשם פעולות פחות מוצלחות הוא הצוות שנועד לצמצם את התעשייה הפטרוכימית במפרץ. ההחלטה הורתה על הקמת צוות משא ומתן שידאג להפסקת פעילות התעשייה הפטרוכימית תוך שמירה על רציפות תפקודית באספקת האנרגיה למשק. בפועל, הוקם רק צוות משא ומתן אחד, שפועל רק מול תעשייה אחת (בז"ן).

הקמת הצוות הנוסף - שהייתה אמורה להתבצע עד סוף דצמבר 2022 - מתעכבת בשל המלחמה. לפי משרד האנרגיה, מסקנות מהמשא ומתן מול בז"ן הוצגו למנכ"ל משרד האנרגיה והתשתיות הנכנס ועבודת המטה לקראת סיום. כשבמרכז להעצמת האזרח ניסו לברר היכן עומד המשא ומתן, משרד האוצר סירב להתייחס והשיב כי המשא ומתן מול בז"ן עדיין מתנהל ולכן תוכנו נמצא תחת חיסיון.

מעמד של מטרופולין

כאמור, ההחלטה שאפה לממש את הפוטנציאל של מפרץ חיפה כמטרופולין. לכן, נקבע שתקודם תוכנית לאזור מפרץ חיפה שמטרתה תהיה להפוך אותו למטרופולין של ערי המפרץ והקריות. הוחלט שהתכנון ייקח בחשבון את הפעילות הנמלית ואת שיפור איכות הסביבה, ייתן מענה להיערכות משק האנרגיה בראייה כלל ארצית ויתחשב בתכנון המגורים והתעשייה. במילים אחרות, סעיף זה הוא הבסיס לתוכנית "היום שאחרי" פינוי התעשייה הפטרוכימית מאזור המפרץ.

והנה, במאי 2022 החליטה המועצה הארצית לתכנון ובנייה על מתן הוראות לעריכת תכנית מתאר ארצית (תמ"א) 75, אשר במרכזה תכנון מחדש של מפרץ חיפה והיערכות משק האנרגיה להפסקת פעילות התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה. החלטה זו הגיעה בהמשך להחלטת הממשלה, בהתאם לסעיף זה של ההחלטה. התוכנית מקודמת בימים אלה במוסדות התכנון, והיא נחשבת לתוכנית המרכזית והחשובה ביותר לשינוי פני המפרץ ולהבטחת רציפות תפקוד משק האנרגיה בשגרה ובחירום.

מכאן נגזרים גם סעיפים אחרים בהחלטה. למשל, גיבוש תוכנית להקמת פארק מטרופוליני שיקדם את הפיכת אזור המפרץ למטרופולין מרכזית לתושבי כלל הצפון המספק מגורים, תעסוקה, בריאות ורווחה. אף על פי שגובשה טיוטת תוכנית עם היקף תקציבי להקמת הפארק ולתפעולו ושהתוכנית הוצגה בוועדת ההיגוי, טרם מונתה מנהלת לניהול הפארק. מחוז חיפה במשרד המליץ על מספר חלופות ונקבעו דיוני המשך לבחינת חלופות.

תחבורה בים וביבשה

כאמור, אחד הפרויקטים התחבורתיים החשובים בהחלטה זו הוא הכפלת מסילות הרכבת באזור מטרופולין הכרמל - המפרץ והקריות. ואכן, התוכניות אושרו והחל תהליך קידום ותכנון לקראת הביצוע ברכבת ישראל. ואולם, עדיין לא נמצא לכך מקור תקציבי - ואפילו טרם הוגשה הצעה לתקציב. גם תוכנית חשמול הרכבת נתקלה בקשיים: מדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת 2023, עלה כי הוגשו התוכניות העיקריות והמפורטות לביצוע, אך אלה לא אושרו סופית בשל המלחמה. לפי לוחות הזמנים האישור היה אמור להתקבל עד סוף שנת 2022 והשלמת הביצוע עד שנת 2024.

אבל, כידוע, התחבורה בחיפה לא נמצאת רק ביבשה. גם למרחב הימי היו לממשלה תוכניות. לדוגמה, הקמת מזח תזקיקים חדש בנמל חיפה והפסקת הפעילות של מסוף התזקיקים הקיים. כדי להוציא לפועל את התוכנית, הוחלט שיוקם צוות שימליץ על תנאי הסמכה למפעילו של מזח התזקיקים החדש.

אך למרות הנחיצות בהקמת צוות שכזה - עד היום זה לא קרה. לדברי משרד התחבורה, הצוות יוקם לאחר הענקת כתב הסמכה למפעיל רציף הדלק ע"י שרת התחבורה ושר האוצר, וחתימה על הסכם מקרקעין בין המפעיל לבין חברת נמלי ישראל. מה שכן קרה הוא שהוגשו מסמכי תוכנית תשתית לאומית (תת"ל) הנוגעים לסוגיית מסוף התזקיקים. טרם החלו ההקמות של המסוף החדש.

גורל דומה היה מנת חלקם של המבנים הימיים לייבוא וייצוא גפ"מ בנמל אשדוד. היות שיש מאגרי גז מסוג קונדנסט בנמל אשדוד שנחוצים לייצור הגפ"מ, הקמת מבנים כאלה בנמל אשדוד הייתה מביאה לרווח כפול: גם חסכון בעלויות וגם צמצום התעשייה הפטרוכימית בחיפה. אומנם התכנון ההנדסי נמשך וכבר נמצא בשלב מתקדם, אך עד כה לא הושגו הסכמות בנוגע להעברת הבעלות וזיכיון ההפעלה של המסוף החדש.

למשוך את העסקים

כדי לממש את יעדי ההחלטה, נקבעו גם מספר פעולות לחיזוק כלכלי של האזור. צעד בולט הוא גיבוש תוכנית אסטרטגית לפיתוח ולניהול רובע חדשנות במטרופולין הכרמל מבלי לפגוע בפעילות הנמלית. לשם כך, ההחלטה הורתה לבחון הסרת חסמים רגולטוריים למען מימוש שטחי תעשייה בהתאם לתוכנית המאושרת. ביצוע של סעיף זה בסופו של דבר מאפשר קידום של שלל היבטי ההחלטה בצד שמירה על הפעילות הנמלית שחשובה אסטרטגית לאזור ולמדינת ישראל. הסעיף הזה יושם, התוכנית גובשה ונבחנו הדרכים להקמת חסמים רגולטוריים.

עוד תוכנית אסטרטגית שההחלטה קבעה שיש לגבש עוסקת בחיזוק כלכלי ותעשייתי של אזורים ספציפיים בחיפה והרחבת היצע התעסוקה. זה אמור להיות הצעד הראשון בביסוס אזור מפרץ חיפה כמרכז תעסוקתי ותעשייתי של אזור הצפון. ואולם, אף שהדבר היה אמור להתבצע בקיץ 2022, עד היום אין התקדמות משמעותית בגיבוש התוכנית. הדיון הראשוני תוכנן להתקיים רק בדצמבר 2023 - וגם לגביו לא נמסר לנו מידע על דבר קיומו.

כמו כן, הוחלט להקים צוות שיעבוד על תוכנית להסרת חסמים רגולטוריים, על מנת למשוך חברות בעלות ערך מוסף גבוה לאזור המפרץ. זה לא קרה. כרגע משרד הכלכלה רק נמצא בשלבי חיפוש חברת ייעוץ שתערוך מיפוי של חסמים. לפי הנהלת המשרד, במהלך החודש הקרוב תיבחר חברת הייעוץ ומיד לאחר מכן יכונס הצוות. יש לזכור כי התוכנית התקציבית תלויה בתהליכים שונים שצריכים להתקיים במסגרת תמ"א 75 ולכן תוגש רק בעיתוי המתאים.

בתחום הבריאות, ההחלטה קבעה שיש להקים צוות לצורך תכנון והקמה של בית חולים בקריית אתא ועוד צוות שגם ילווה את ההליך. זה אכן יושם: משרד הבריאות מסר שנבחר מפעיל לבית החולים והוגש תכנון ראשוני להקמתו, לאחר שבוצע מיפוי צרכים ראשוני.

אינטרסים מנוגדים

כפי שניתן לראות, רוב ההחלטה לא יושמה במלואה. למה? סיבה אחת היא התלות בשיתופי פעולה. סעיפים רבים נדרשים ליישום על ידי מספר משרדי ממשלה, ואף תלויים בחברות אזרחיות. נרשמו עיכובים שנגרמו בעיקר בשלבי גיבוש דרכי פעולה לשם פעולות שתלויות בעשייה ראשונית. בנוסף, התעכב מה שקשור במשא ומתן שמערב גורמי ממשלה רבים - שלכל אחד מהם אינטרסים שונים ונקודת מבט אחרת על אופן ניהול התהליך.

חסם נוסף הוא הניהול התקציבי. ראשית, לא ניתן באף שלב בהחלטה תקציב מספרי כולל, ואף לא תקרת מקסימום להוצאות תקציביות. ההחלטה עצמה מטילה על החשב הכללי באוצר ועל משרד האוצר "להמציא" תקציבים לאחר שיוצגו בפניהם המסקנות שגובשו. בנוסף, לא הוחלט על מקור תקציבי מוגדר לאף תחום בהחלטה, שבמסגרתה עתידים להתממש תהליכים מתחומים מגוונים. חסם זה צפוי להיות אף יותר משמעותי כשיגיעו לשלב ההוצאה לפועל, לאחר שלבי המשא ומתן וגיבוש מסקנות ותוכניות.

עוד גורם שפוגע ביישום ההחלטה הוא היעדר לוח זמנים מחייב. אומנם יש בהחלטה לוחות זמנים שמגדירים את תאריכי היעד להחלטות הראשונות והסופיות - אך ביניהן, עיקר העבודה אמור להתבצע בלי מסגרת זמנים סדורה ומפורטת.

החלטה בתנופה חיובית

החלטה 1231 לפיתוח מפרץ חיפה היא החלטה בעלת חשיבות אסטרטגית־לאומית מהמעלה הראשונה, לא פחות. כרגע, ניתן לומר שיישום ההחלטה נמצא בתנופה חיובית ומגמת התקדמות. כמובן שהיו עיכובים שנגרמו עקב המלחמה, אך גם מיישמי ההחלטה והמשרדים התאקלמו למציאות "שגרה בצל מלחמה" שמדינת ישראל כולה שרויה בה, וממשיכים ביישום ההחלטה.

במבט רוחבי יותר, ניתן לומר שההחלטה היא דוגמה חיובית למספר אלמנטים שכדאי ליישם גם בהחלטות ממשלה אחרות. כך, לדוגמה, המעורבות של דרגים מגוונים בהליך. לכל סעיף בהחלטה יש מספר אבות - מוועדת ההיגוי שמסתכלת על ההחלטה "מלמעלה", ועד לפירוט דקדקני של בעלי התפקידים הספציפיים שאמונים על כל סעיף וסעיף. ניתן למצוא מגוון דרגים בין בעלי התפקידים, כמו נבחרי ציבור ממשלתיים ומקומיים, מחלקות ספציפיות, יועצים, דרגים מקצועיים ואדמיניסטרציה.

בהמשך לכך, ההחלטה בנויה באופן שמחלק את העבודה בצורה ברורה. כל סעיף בגוף ההחלטה מתייחס למשימה אחרת, מופרדת וספציפית ככל הניתן, מה שמאפשר לבזר את האחריות באמצעות חלוקת עבודה ברורה שנועדה לפשט את המשימה ולהקל על היישום שלה בפועל. ישנם סעיפים ייחודיים לכל אחד מהתחומים בהם עוסקת ההחלטה - והדבר מקל על ביצוע מעקב יעיל. הגדרת מתכלל ראשי, בדמות המנהלת, בהחלט תרמה להיבט זה. בנוסף, מתקבל הרושם שמשרדי הממשלה שסיפקו מענה לשאלותינו, ידעו לספק תשובות ברורות על הנעשה בתחומי אחריותם.