הבטחות על הנייר: למה הממשלה לא מבצעת את ההחלטות שלה?

בכל יום ראשון, קמים השרים ועולים ציון, נכנסים לחדר אחד, מדברים, דנים, מתווכחים, מצביעים - ואז יוצאים מהחדר ומתפנים איש איש לעיסוקיו. ובסוף מה יוצא מכל הטקס המשונה הזה? נייר. רק נייר.

ואף על פי כן, מאותו חדר ישיבות בירושלים יוצאות בשורות שיכולות לשנות את החיים של כולנו מן הקצה אל הקצה. איך קורה הפלא הזה? סוד הקסם הוא שיש מנגנון שלם, אדיר בעוצמתו ובממדיו, שכל מטרתו היא לקחת את המילים שעל הדף ולהפוך אותן לפעולות ממשיות בעולם הממשי. זה בהחלט נשמע פנטסטי.

הבעיה היא שלא פעם המנגנון הזה חורק - ואז התיאור הרומנטי הזה מתרסק כשהוא פוגש את קרקע המציאות. כאן במדור המוניטור, אנחנו בכל פעם מנסים להצביע על ה"חריקות" שאנחנו מגלים כשאנחנו צוללים לסיפור של החלטת ממשלה מסוימת. זה מאפשר לנו להבין מה לא עובד ואיך אפשר לתקן.

הפעם, החלטנו לעשות משהו שונה - ולחבר את הפיסות השונות של הפאזל. המרכז להעצמת האזרח עבר על 150 דוחות מוניטור שסקרו החלטות שהתקבלו בעשור האחרון וניתח את הפרמטרים השונים המשפיעים על יישום החלטות ממשלה. זה מאפשר לזהות את החסמים בעבודת המנגנון הממשלתי, כלומר את הגורמים שמפריעים לביצוע החלטות הממשלה. מטבע הדברים, סטטוס היישום נכון למועד פרסום הדוח.

בשורות הבאות, ננסה לנצל את הידע שהצטבר בפרויקט המוניטור ונסתכל על הנתונים ועל הסיפורים הבולטים שאולי יעזרו לנו לנסות להשיב על השאלה: מה בעצם מונע מהממשלה לבצע את תפקידה?

​פוליטיקה שברירית: הבחירות מטלטלות את הספינה

יש הרבה מילים שאפשר לומר על המערכת הפוליטית בישראל. "יציבות" היא בוודאי לא אחת מהן. כשמדינה עוברת חמש מערכות בחירות בשלוש שנים, נוצרים שיתוק תקציבי, עיכובים ביישום וגם שינויי מדיניות תכופים ודרמטיים שזורעים אי-סדר במערכת. במצב כזה, ודאי שקשה ביותר להתמיד בתהליכי מדיניות יסודיים שדורשים רציפות, המשכיות ו"אחדות למען המטרה" בקרב כלל הגורמים הממשלתיים. הנה כמה דוגמאות לנזקים של היעדר היציבות הפוליטית בישראל.

"ועדת המשילות" סובלת מחוסר משילות

אי שם בדצמבר 2011, הוקמה "ועדת המשילות" בראשותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, הראל לוקר. המטרה של הוועדה הייתה לאתר את החסמים המרכזיים בעבודת המטה ואת הפגמים ביכולות הביצוע של הממשלה.

הוועדה ישבה על המדוכה, ולאחר עבודה ממושכת הגישה את המלצותיה לממשלה. ביוני 2013 הממשלה אימצה את המלצות הוועדה בסוגיית התקציב, הרכש וההתקשרויות, תוך דגש על הגברת החופש הניהולי של משרדי הממשלה בקביעת ויישום מדיניות והשימוש בתקציב. החלטה זו ביטאה למעשה את אימוצם של פרקים נבחרים מתוך המלצות הוועדה, ושיקפה בכך את המהלך הממשלתי העדכני והמתקדם ביותר לעיסוק בשאלת המשילות ובתפקודו של הממשל.

אלא שלצד מרכיבי המשילות הביצועית בהן עסקו המלצות הוועדה, אי אפשר להתעלם מכך שהוועדה שמונתה כדי לשפר את המשילות - הפכה בעצמה לקורבן של חוסר המשילות. הממשלה שקיבלה את ההחלטה כיהנה בסך הכל שנתיים, מה שהביא לשיתוק תקציבי בתקופה זו: היות שאותה ממשלה סיימה את כהונתה ב-2015, תקציב המדינה לשנים 2015-2016 אושר רק בנובמבר 2015.

מכיוון שהמלצות ועדת המשילות עוסקות בעיקר ברפורמות ותהליכים שונים בתקציב וניהולו - הביאו חילופי הממשלות לחסימה משמעותית ביישום מרכיבי החלטת הממשלה שנועדה לחזק ולטייב את עבודת הממשלה.

הטיפול בנכי צה"ל מתעכב

במאי 2021, לאחר שאיציק סעידיאן, נכה צה"ל, הצית את עצמו במשרדי אגף השיקום של משרד הביטחון, הממשלה החליטה לשפר את הטיפול בנכי צה"ל ובפרט אלה הסובלים מפוסט טראומה. זו ההחלטה שאנו מכירים בשם רפורמת "נפש אחת".

אי אפשר לערער על חשיבות הנושא - ואין ספק שהוא נמצא בהסכמה רחבה בחברה הישראלית (עניין לא שכיח בפני עצמו). ובכל זאת, ההחלטה ברובה לא יושמה במלואה. למה? נפתח את לוח הזמנים הפוליטי. ההחלטה התקבלה, כאמור, במאי 2021. זה היה ממש לפני ששוב התחלפה ממשלה, אחרי מערכת בחירות רביעית בשנתיים. בנוסף, גם הממשלה החדשה לא האריכה ימים - והיא סיימה את כהונתה כשנה וחצי לאחר מכן.

הנה כי כן, המעברים בין הממשלות, פיזורי הכנסת הרבים שהובילו ל"פקק חקיקתי", חילופי התפקידים התכופים, היעדר תקציב מדינה לזמנים ממושכים ומערכות הבחירות המרובות עיכבו גם את היישום של החלטה קריטית זו.

רשות הרגולציה בעומס רגולטורי

זה לא סוד שעודף הרגולציה המעיק פוגע קשות בכלכלה הישראלית וברווחת התושבים. כדי להתמודד עם זה, באוגוסט 2021 הממשלה החליטה לפעול לשיפור הרגולציה, כאשר אחד הצעדים העיקריים היה להקים גוף ייעודי שיפעל להגשמת מטרה זו.

ההצלחה הייתה חלקית בלבד. בדוח המוניטור חזרה התשובה מרשות הרגולציה בדבר עיכוב בביצוע של סעיפי ההחלטה שנובע מחוסר היציבות שנוצר עקב רצף מערכות הבחירות.

בהקשר של הוויכוח הסוער סביב משרדי הממשלה ה"מומצאים", אנחנו יכולים להוסיף שייסודם של משרדים חדשים רבים מביא לעומס משמעותי על המנגנון המנהלתי במשרד ראש הממשלה. בכל פתיחת משרד ממשלתי חדש, לרוב שירותי המטה ניתנים במשרד רה"מ, למשל כל מה שנוגע לחשבות, תקציב, גיוס כוח אדם ומתן שירותי משאבי אנוש. העומס הגדול שנוצר על המנגנון מעכב בהכרח יישום החלטות, תוכניות ממשלתיות ופרויקטים שונים.

אנמיה ניהולית: סוף מעשה במחשבה תחילה

לא תמיד התכנון של תהליכי מדיניות וניהולם מצליחים להתעלות לגודל השעה, אם להתנסח בעדינות. ניהול אנמי וחסר שיניים, קשיי תכנון, היעדר מידע ונתונים, הערכת חסר בהיקף המשימה, מינוי יותר מדי גורמים מתכללים, מינוי מעט מדי גורמים מתכללים - כל אלה הם ליקויים "פופולריים" בקרב הגופים שבסופו של דבר צריכים להוביל ביצוע של החלטות ממשלה.

וכאשר ההיערכות הראשונית אינה משקללת נכונה את היכולות של המשרדים או את היקף המשימה, המימוש בפועל נדחה ולעיתים אף לא מתבצע במלואו, מה שמערער את האפקטיביות של התוכניות. איפה זה בא לידי ביטוי?

אופטימיות יתר בסיוע לעוטף

בנובמבר 2020, הממשלה החליטה על תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדות וביישובי העוטף. היום אנחנו כבר לא יודעים מאיפה בכלל מתחילים לפתוח את נושא הדאגה הממשלתית לחוסן של העוטף, אבל לענייננו - הממשלה קבעה שהיא תשתתף במימון רכישת אמצעים טכנולוגיים לטובת מרכיבי ביטחון ביישובים (החלטה שגם היא, כך נראה ממרחק הזמן, לא התיישנה בצורה אופטימלית).

מימוש תקציבי טכנולוגיות הוא משימה מורכבת מאוד שדורשת ידע תשתיתי נרחב. אלא שהמשימה לגבש כללים לתוכנית הוטלה על המשרד לחיזוק וקידום קהילתי הקטן והצעיר (שמאז כבר נסגר). זה היה ביטוי מובהק לתכנון שמנותק מיכולת המשרדים ומהיקף המשימה ומורכבותה. לא מפתיע, אם כן, שרוב התקציב לא מומש ושבדיעבד התברר שהיו חסרים מידע ונתונים שדרושים כדי לנהל את פעילות המשרד בהיבטים האלה.

התקציב החסר לבריאות בנגב ובגליל

לפי החלטה ממאי 2022, משרד הבריאות אמור היה לבחון הרחבה של פיילוט בתחום הבריאות בנגב ובגליל, כשלטובת הנושא עליו להקצות תקציב מתוך המקורות התקציביים של המשרד. התקציב, נציין, אמור היה לכלול גם תקצוב כוח אדם מקצועי וגם מימון פעילות.

משרד הבריאות השיב במענה לפניית המרכז להעצמת האזרח, כי אכן נבחנה הרחבה של הפיילוט, אך הנושא לא תוקצב במועד והוא עלה לדיון רק במסגרת הכנת התקציב לשנת 2023. אי הבהירות הזה נובע גם מכך שבהחלטה אין פירוט לגבי הסכום או המקור התקציבי. זאת ועוד, תשובת המשרד - לפיה הנושא נמצא בדיונים במסגרת תעדוף התקציב - מעידה על תכנון וניהול חסר בנוגע לסעיף זה, שכן חוסר התכנון בעת קבלת החלטת הממשלה הוא שעיכב את תקצוב הפיילוט.

חוסר תיאום: בשלטון רבים - והציבור ישלם

החלטות הממשלה מערבות גורמים שונים. וככל שההחלטה מורכבת יותר, כך סביר שנראה יותר גורמים מעורבים. כך, כדי ליישם מדיניות, לעתים קרובות נדרש סנכרון בין שלוש, חמש או אפילו עשר פונקציות ממשלתיות שונות. אבל מה קורה כשהגורמים לא מתואמים ביניהם? מה קורה כשמתגלעות מחלוקות בנוגע לחלוקת אחריות וסמכויות או בנוגע למדיניות? מה קורה כשההוראות לא מחלחלות במורד ההיררכיה הממשלתית?

קשה לברוח מההבנה שחוסר התיאום בין משרדי הממשלה פוגע ביישום תוכניות ושממשק לקוי בין הגופים הממשלתיים השונים מעכב את ההוצאה לפועל של החלטות. להלן עדויות נבחרות.

הייצוג ההולם לנשים יחכה

הממשלה החליטה בשנת 2020 לקדם את הייצוג ההולם של נשים בשירות המדינה. לשם כך הוקם צוות בין-משרדי שאמור היה לגבש המלצות בעניין. אלא שבין חברי הצוות התעוררו מחלוקות - והם לא הצליחו להגיע להסכמות בנוגע לגיבוש ההמלצות. מן הסתם, הדבר גרר עיכוב של יישום ההחלטה. כאן גם אפשר היה להיווכח בתופעה שכיחה יחסית של פערים בין משרדי הביצוע לבין משרדי המטה.

המתחם שאמור היה לחזק את שדרות

באותה תוכנית שהזכרנו בעניין חיזוק החוסן אזרחי באזור העוטף, נקבע גם שיקודם פיתוח מבנים לסחר ותעסוקה בעיר שדרות. אלא שהעירייה ורכבת ישראל לא הצליחו לשתף פעולה ורבו ביניהן על תקציבים - והתוכנית לפיתוח מתחם הסחר התעכבה והתעכבה. אלה מחלוקות שנבעו בעיקר מחוסר תיאום ומחוסר תקשורת בין הגורמים השונים, כמו גם מהליכים בירוקרטיים שהאטו את התקדמות התהליך.

עצמאות המשרדים נשארת מאחור

אחת ההמלצות של ועדת המשילות (עליה דיברנו קודם) הייתה לעגן את מקום המשרד בתהליך הכנת התקציב. הכוונה היא לחזק את תפקידם של המשרדים עצמם במהלך התקצוב - ולהעביר להם חלק מהכוח הריכוזי שנמצא אצל משרד האוצר. לקראת תקציב 2015, סוכם שיהיה פיילוט שבמסגרתו תוגבר מעורבותם של ארבעה משרדי ממשלה בהכנת תקציביהם.

ואולם, במקום ארבעה משרדים, הפיילוט סוכם רק עם משרד אחד - משרד החקלאות - וגם הוא לא יצא לפועל. הממשלה התפרקה, תקציב 2015 לא אושר במועדו ומנכ"ל המשרד נעצר בגלל פרשת שחיתות שנקשרה. אבל לא פחות חשוב מכך היה שמשרד האוצר לא האציל סמכויות בתהליך התקצוב. בשנה הבאה התקיימו שוב דיונים בין משרד האוצר לבין משרדים נוספים על חידוש הפיילוט, אך גם אלה לא הניבו פרי. וההמלצה הזו לא יושמה עד עצם היום הזה.

המרכז להעצמת האזרח: "שיקום המערכת הממשלתית - תחילה"

עד כה הארכנו בדיבור על כשלי המערכת הממשלתית, אבל מי שירצה מעין "תקציר מנהלים", יוכל פשוט להסתכל על התנהלות הממשלה בכל מה שקשור לשיקום הצפון.

רק בחודש מאי 2024, שמונה חודשים לתוך המלחמה, העבירה הממשלה החלטה בעניין שיקום הצפון, אשר התעכבה, בין השאר, בשל מאבקים על סמכויות בין משרדי הממשלה.

ואז התחילה הסאגה סביב מינויו של אלוף (במיל') אליעזר (צ'ייני) מרום, לשעבר מפקד חיל הים, כ"פרויקטור הצפון". המינוי היה אמור לעשות סדר במערכת, אבל במקום זאת הוא בעצמו סבל מעיכובים, שמועות על הפסקת הכהונה, הכחשות - ובעיקר הרבה חוסר ודאות.

במקום סדר, ההתנהלות הממשלתית נפלה בדיוק לבור שנופלות החלטות ממשלה - תכנון וניהול. נדמה כי עקרונות בתכנון וביצוע כמו בניית תכנית העבודה, רתימת השותפים בשלטון המקומי ובמשרדי הממשלה, קרסו ולא מומשו.

מקרה הפרויקטור מוכיח גם הוא שניהול ממשלתי הוא פרופסיה, שכן נדרש להכיר את דרכי העבודה הממשלתיות, להכיר את השלטון המקומי ולהיות בקשר איתו - ולדעת היטב את נבכי המסדרונות הממשלתיים. זה לא בשמיים. ראו כדוגמה חיובית את תת אלוף (במיל') משה אדרי שהוביל את הקמתה של מנהלת "תקומה" לשיקום יישובי עוטף עזה.

ברמה הלאומית, אזרחי ישראל מצפים לשיקום המדינה בכלל תחומי החיים, החל משיקום הצפון והדרום, הנעת גלגלי הכלכלה וביצוע הצעדים הנדרשים לבלימת הורדות דירוג האשראי, צמצום הגרעון, התמודדות עם אתגרי החינוך והרווחה שנוצרו ואתגרים רבים שעלינו לפתור. ללא מערכת ממשלתית מתפקדת ויעילה, לא נוכל לקום על רגלינו.

כפי שראינו, ההחלטות רבות של הממשלה לא מקוימות. המקרה של מינוי פרויקטור הצפון מדגים את אחת התובנות שעולות מהניתוח שלנו, לפיה אחד החסמים הנפוצים הוא ניהול ותכנון בהחלטות הממשלה. למעשה, ההופעה השכיחה שלו בתהליכי יישום ההחלטות מעידה שמדובר ב"באג" קבוע במערכת. מחלה כרונית כזאת דורשת מאיתנו טיפול יסודי.

תחילה יש לשאול, ברמה הלאומית, כיצד ממשלת ישראל מתכננת את המענה לאתגריה? האם התקציב הממשלתי וצעדי המדיניות משלבים מדדים ויעדים?

אלמנט נוסף שמכשיל את פעולות הממשלה הוא המרוץ אחר "תקציב" ולא אחר תוצאות. וזה חייב להשתנות. לא די ביישום ההחלטות אלא קודם כל בבחינת האפקטיביות הממשלתית שלהן והאם הן עונות לצרכים שהוגדרו.

לכן, הממשלה חייבת לייצר סנכרון בין הפעולות השונות של משרדיה, לסדר את המבנה ואת תפקידי הגופים הממשלתיים ולשפר בדחיפות את הקשר עם השלטון המקומי.

לכך מצטרפת החשיבות של שירות ציבורי יעיל ואטרקטיבי. עלינו לקדם תוכנית פעולה למשיכת כוח אדם איכותי לתפקידי המפתח, החל מאופן הגיוס של האנשים הטובים ביותר, דרך התגמול ועד לבניית האתוס והחשיבות בכניסה לשירות הציבורי.

חלומות רבים יש לנו לצמיחת ישראל, אך עלינו כציבור לדרוש: שיקום המערכת הממשלתית - תחילה.