אחרי קיץ שובר שיאים: כך מנסה הממשלה להיאבק בשמש

מדור "המוניטור", של גלובס והמרכז להעצמת האזרח, עוקב אחר ביצוע החלטות ממשלה משמעותיות, תוך בחינה מפורטת של יישום או היעדר יישום של סעיפי ההחלטה • הפעם: הצללה וקירור עירוניים באמצעות עצי רחוב

כיכר הבימה בתל אביב. בוהקת בשמש / צילום: Shutterstock
כיכר הבימה בתל אביב. בוהקת בשמש / צילום: Shutterstock

אודות המוניטור

מדור "המוניטור" של גלובס ו"המרכז להעצמת האזרח" מנגיש לציבור מעקב אזרחי אחר יישום, או אי יישום, החלטות ממשלה וחקיקות, ומבוסס על עבודת חוקרי המרכז ומערכת גלובס. המרכז להעצמת האזרח (CECI) הוא עמותה הפועלת משנת 2003 ועוסקת ביכולות הביצוע של המגזר הציבורי. המדור מתפרסם פעם בשבועיים.

למקורות ולמתודולוגיה, חפשו "המוניטור" באתר גלובס ובאתר המרכז להעצמת האזרח: https://www.ceci.org.il/

כך בדקנו

המרכז להעצמת האזרח הוא ארגון חברה אזרחית הפועל למען הגברת יכולת הביצוע במגזר הציבורי וחיזוק האמון בין הממשל לאזרחים. מיזם "המוניטור" היא האמצעי המרכזי עבור מטרה זו.

"המוניטור" מבצע מעקב וניטור אחר יישום החלטות ממשלה, לאור ערכי האחריותיות (Accountability) והשקיפות ובמטרה לטייב את עבודת הממשל בישראל, להצביע על הפער שבין ההצהרה וקביעת מדיניות הממשלה לבין ביצועה בפועל. מלבד הצגת תמונת יישום עדכנית של כל סעיפי ההחלטה האופרטיביים, תחקירני המוניטור, העוברים הכשרה מקיפה, מנתחים את החסמים והמאפשרים בכל החלטה, כלומר - מה היו הסיבות והתנאים שתרמו לביצוע או אי-ביצוע סעיפי ההחלטה השונים.

התחקיר מתבצע באמצעות קריאה במקורות גלויים כגון פרוטוקולים, מאגר החקיקה, דוחות ממשלתיים, דוחות מבקר המדינה וכדומה. לאחר מיצוי המקורות הראשוני, מתבצעת פנייה אל אנשי המקצוע בממשלה, ובחלק מהמקרים נערכת היוועצות עם שחקנים רלוונטיים נוספים כגון גופי חברה אזרחית, מושאי המדיניות ועוד.

דוח המוניטור כולל התייחסות לרקע, הנסיבות והאקלים הציבורי סביב קבלת ההחלטה, הצגת סטטוס יישום סעיפיה השונים, ניתוח המאפשרים והחסמים, סיכום ואינטגרציה של המידע וכן המלצות לייעול תהליכים והסרת חסמים.

כיצד נבחרות החלטות ממשלה למעקב?

■ החלטות בנושאים חברתיים וכלכליים, הנבחרות לאחר שיח ומיפוי מול גורמי ממשל, אקדמיה וחברה אזרחית.
■ החלטות ממשלה אופרטיביות - החלטות יישומיות.
■ החלטות אסטרטגיות - תקציב גבוה או השפעה נרחבת על אזרחי ישראל.
■ החלטות ממשלה מורכבות - בעלות פוטנציאל לחסמי ביצוע בשל מעורבות מספר משרדי ממשלה, תהליך ארוך וכדומה.
■ החלטות בשלות - עברה לפחות שנה מהרגע שהתקבלו בממשלה.

אמות-מידה למדידת יישום סעיפי ההחלטה

החלטות ממשלה כוללות בתוכן סעיפים ביצועיים מסוגים שונים - שינויי חקיקה, תקצוב, הקמת וועדות, ביצוע עבודת מטה ועוד. דוח המוניטור מביא את סטטוס היישום של כל אחד מסעיפי ההחלטה - יושם, לא יושם או יושם חלקית (לדוגמה - במקרה בו תקציב הוקצה אך לא מומש).

ניתוח חסמים ומאפשרים

המרכז להעצמת האזרח ביצע ניתוח ועיבוד נתונים של יותר מ-100 דוחות מוניטור לכדי מחקר כמותני המאפשר ראיית מאקרו על יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה ואת התחייבויותיה לציבור. הניתוח העלה 13 מאפשרים ו-11 חסמים בדרך ליישום החלטות ממשלה. חסמים לדוגמה - היעדר לוח זמנים מחייב, קושי בביצוע התקשרויות, חוסר תיאום בין משרדי ממשלה ועוד. מאפשרים לדוגמה - צוות מתכלל, מנגנון ביקורת חיצונית, הגדרת מדדי תוצאה ועוד.

ניתוח המאפשרים והחסמים מסייע לקבל תמונת מצב רחבה מבוססת נתונים על אופן עבודת הממשלה ולהפיק המלצות כדי לבנות החלטות ממשלה ישימות ויעילות יותר למען הציבור בישראל.

חג סוכות הוא הזדמנות נפלאה לצאת קצת החוצה. חג האסיף מחבר אותנו עם לוח השנה החקלאי הארצישראלי ומאפשר לנו לחוש בצורה מעט יותר ישירה את הסביבה. ואיך התחושה להיות בחוץ? לא פשוטה, אם לשפוט לפי הקיץ האחרון - שהיה החם ביותר שאי פעם נמדד בישראל. אז בזמן שאתם קוראים את השורות הללו, אפשר כבר לנשום לרווחה - הקיץ הלוהט הזה מאחורינו. הבשורות הרעות הן שהוא כנראה לא יחזיק בתואר הזה למשך זמן רב.

לפי פאנל האקלים הבינלאומי, ישראל פגיעה במיוחד לשינוי האקלים והטמפרטורה הממוצעת בערי ישראל צפויה לעלות בכ-4 מעלות עד לסוף המאה. מספר הימים בהם הטמפרטורה הממוצעת בערי ישראל תהיה מעל ל-35 מעלות ישלש את עצמו מ-30 ימים בשנה לכ-90 ימים בשנה עד לשנת 2050.

עוד בסדרהלכל הכתבות

הצג עוד

ערי ישראל, אם כן, במגמה הולכת וגוברת של הפיכה למה שקרוי בז'רגון המקצועי: "איי חום". המונח "אי חום" משמש לתיאור תופעה בה המבנה הפיסי של העיר מוביל להתחממות מקומית שמהווה סכנה לבריאות הציבור, וכן פוגעת באורח החיים ונוחות ההתניידות בעיר. ולכך יש מנעד רחב של השלכות אפשריות. מעבר להשפעה על איכות החיים, להתחממות המקומית השפעות נרחבות על בריאות התושבים והמשק הישראלי, כמו עלייה בשיעורי סרטן העור כתוצאה משמש קופחת. הדבר עלול לגרום גם להימנעות של התושבים מהליכה ברחובות והסתמכות על הרכב הפרטי - מה שמעלה את שיעורי ההשמנה והסכרת ואף פוגע בעסקים המקומיים שנסמכים על עוברי אורח ברחוב.

איך הגענו עד הלום?

בהתאם למגמה העולמית, בשנים האחרונות התגברה ההבנה בישראל כי על המדינה להתכונן לשינויי האקלים. מדינת ישראל החלה להעביר החלטות ממשלה שמטרתן הכנה למשבר האקלים ופעלה במטרה למזער את נזקיו לחברה ולמשק הישראלי, ולצמצם את הגורמים לו - ובראשם פליטות גזי חממה לאטמוספירה. בשנת 2016 ישראל אשררה את הסכם פריז ועיגנה אותו בהחלטת ממשלה. בהחלטה זו נקבע שיוקם צוות בין-משרדי שיגבש המלצות להתמודדות עם תופעת איי החום העירוניים באמצעות עצי רחוב.

מדור מס' 42: החלטת ממשלה 1022 | ינואר 2022

שם ההחלטה: הצללה וקירור עירוניים באמצעות עצי רחוב

המטרה במילים "רגילות": להגדיל את השטחים המוצלים בתוך הערים

הסבר: מתוך שאיפה להתמודד עם עליית הטמפרטורות בערים, הממשלה החליטה לקדם את קירור הערים באמצעות כיסוי של צל עצים.

גורם אחראי: המשרדים להגנת הסביבה, הפנים והחקלאות וגורמים נוספים

ובהחלט לא מדובר בעניין איזוטרי. בשנת 2019, משרדי השיכון והבריאות ביצעו ניתוח מפורט של העלות והתועלת בדרכי הצללה שונות, ביניהן צל עצים. ניתוח זה התבסס רק על ההשפעה של הצללה על הפחתת שיעור סרטן העור, הגברת הפעילות הגופנית ומיתון זיהום האוויר. התוצאה המדהימה צופה תשואה שנתית של 27% להצללה של רחובות בהם עוברים אלפי הולכי רגל ביום, בשל החיסכון בהוצאות בריאות. אם יישתלו כ-450 אלף עצים בערים ב-20 השנים הבאות, התועלת למשק צפויה להגיע לכ-1.4 מיליארד שקלים.

איך נראה מבפנים פרויקט ההצללה בערי ישראל?
"לפעמים כשמדברים על צל, זה נשמע כמשהו שלקוח מעולם המותרות.

אבל לא - מדובר על החיים עצמם", אומר נעם בר-לוי, מנהל "דרך צל". "דרך צל" הוא מרכז המקדם את הצללת ערי ישראל באמצעות עצים שפועל במועצה הישראלית לבנייה ירוקה, בשותפות עם קרן יד הנדיב וממשלת ישראל.

כחלק מפעילותו של המרכז, הוא מלווה את הרשויות המקומיות שזכו בקול קורא של המשרד להגנת הסביבה להכנת תוכניות ומיזמי ייעור עירוני, בהמשך להחלטה 1022. "בשנתיים האחרונות, אנחנו נותנים לרשויות ליווי מקצועי ועובדים איתן גם על הגדרות אסטרטגיות של המטרות והיעדים, וגם ממש על פרקטיקות יומיומיות ומעשיות של, לדוגמה, איך לשתול את העצים בצורה נכונה, איך לתחזק אותם, איפה לתעדף את הנטיעות החדשות על סמך מידע ונתונים. זאת, מתוך הבנה הולכת ומתגבשת אצל רבים מהשותפים שלנו בערים שצל תורם לאיכות החיים של התושבים שלהם, לבריאות שלהם, מקרר את הרחובות - והוא פתרון נגיש, חכם ונעים להתמודדות עם עליית הטמפרטורות".

אז איך הדברים נראים מבפנים? "אני חושב שמתחילה לחלחל ההבנה שנושא ההצללה הוא מאוד חשוב", בר-לוי מספר. "הרבה פעמים הלחץ מגיע דווקא מהתושבים. לאורך השנים אנחנו מזהים התגברות של הדרישות גם מלמטה, אבל גם מלמעלה - מההכרה של ראשי הערים והצוותים המקצועיים שזה נושא שדורש טיפול רציני. יחד עם זאת, אנחנו עדיין צריכים לעבור עוד דרך ארוכה".

אחד החסמים המשמעותיים, לדברי בר-לוי, הוא הבירוקרטיה: "בתהליך מעורבים הרבה מאוד גורמים שאתה צריך לכנס סביב השולחן, כמו חברות תשתיות תחבורה, חברת חשמל, רשות הכבאות, המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות, בעלי תפקידים שונים בתוך העירייה - זה תחום שלהרבה מאוד גופים, גם ביצועיים וגם תכנוניים במדינת ישראל, יש נגיעה בו. כדי לעשות כאן שינוי, צריך שכל השחקנים יהיו מתואמים".

בניסיון לפתור את הבעיה הזו, גיבשו ב"דרך צל" את תוכנית "ערים מובילות" שבוחרת את הערים שמסתמנות כחוד החנית בתחום - ופותחים שם תפקיד חדש בתוך העירייה של "מוביל ייעור עירוני והצללה". "המטרה היא שיהיה בן אדם אחד שהאחריות שלו היא לתכלל את הנושא, לסנכרן בין כל היחידות בעירייה, לקדם את העניינים בהנהלת העירייה, לרתום גורמים חיצוניים וגם לעבוד מול התושבים".

הסיפור של ההחלטה הזו הוא עוד נדבך במארג היחסים בין השלטון המרכזי למקומי. "אני חושב שיש פה צעד בכיוון הנכון - שהממשלה נותנת משאבים ותמיכה, אך משאירה בידי הרשויות המקומיות את החופש לבצע", מעיד בר-לוי. זה הופך את היישום להרבה יותר אפקטיבי ומאפשר גם ביצוע של תהליכים ארוכי טווח".

יתרה מזאת, לעצי הרחוב נודע תפקיד מהותי במניעת שיטפונות כתוצאה מגשמים קיצוניים - שצפויים להתעצם עם ההתחממות הגלובלית. חוץ מזה, עצי הרחוב תורמים להפחתת זיהום האוויר, הצללה וקירור ניכר של רחובות העיר והמבנים. כל זה מוביל להפחתת השימוש במזגנים וליעילות אנרגטית, יצירת רחובות שנעים ללכת בהם, הפחתת השימוש ברכב הפרטי והגדלת המגוון הביולוגי.

את הדבר הזה כבר הפנימו ערים מרכזיות רבות ברחבי העולם: סן פרנסיסקו החליטה לנטוע 50 אלף עצים חדשים בתוך 20 שנים; טוקיו פעלה להכפיל את מספר העצים על ידי החלפת עמודי החשמל בעצים וחלוקת שתילים לתושבים; לונדון נטעה מאות-אלפי עצים בשנים האחרונות, תוך שימת דגש מיוחד על עירוב הציבור והכללת קהילות מוחלשות; טורונטו אימצה תוכנית לעשור לניהול היער העירוני ולהגברת ההצללה מעצים; מלבורן החלה בנטיעת מיליוני עצים בעשורים הקרובים.

אלא שבישראל המגמה הייתה בדיוק הפוכה. כן, למרות ההצהרות שהופיעו בהחלטות הממשלה. בשנים 2013-2021, נכרתו בשטח הבנוי בישראל מעל 631 אלף עצים ברישיון. מעבר להם נכרתים כל שנה עוד כמה עשרות אלפי עצים בלי רישיון, אבל מטבע הדברים קשה להתחקות אחר מספרם המדויק. זה מתאפשר בחסות היעדר תקנים חמור לפקחים של פקיד היערות, שאמון על אכיפת איסור כריתת העצים - ונכון ל-2022, פעלו בכל הארץ רק שני פקחים.

ההכרה הממשלתית

כדי לתקן את המצב האבסורדי הזה, בינואר 2022 הממשלה קיבלה את החלטה מספר 1022 שכל עניינה הוא ב"הצללה וקירור עירוניים באמצעות עצי רחוב". המרכיב הראשון בהחלטה היה להצהיר על הסיבה שלשמה התכנסנו - הכרזה על החשיבות של היער העירוני.

המשמעות היא הכרה בכך שעצי רחוב הם תשתית עירונית שיש לשמור עליה, תמיכה ברשויות מקומיות בייעור עירוני, חיזוק היער העירוני באמצעות נטיעות וטיפוח העצים, יצירת מאגרי נתונים על עצים, יצירת ידע מקצועי ברשויות המקומיות בנושא היער העירוני, עידוד נטיעת עצים במרחב הפרטי ושיתוף הציבור הרחב.

בהחלטה נקבע יעד לאומי לא מחייב לפיו עד שנת 2040, יש להגיע לצל עצים רציף שיכסה 70% משטח הרחובות המרכזיים בערים: אלה שיש בהם תנועת הולכי רגל, תחבורה ציבורית ועסקים. במספרים, מדובר על שתילה של כ-450 אלף עצים.

חלק מהסעיפים התמקדו בשלטון המקומי. נקבע, למשל, יעד של יער עירוני ב-100 רשויות מקומיות עד לשנת 2030. כמו כן, הממשלה הונחתה להעניק סיוע לרשויות המקומיות לנסח עבור עצמן יעדים להצללת הרחובות המרכזיים בעיר, כאשר השאיפה היא שההצללה תמלא לפחות שליש מסך אורך הרחובות בעיר.

לא עומדים ביעדים

עד כמה החזון מומש? נתחיל מהיעד הלאומי - 70% צל ברחובות המרכזיים בערים. מהתגובה של המשרד להגנת הסביבה בתשובה לפניית המרכז להעצמת האזרח משתמע שנכון לעת זו, אין רשויות מקומיות שהתחייבו ליעד זה.

למעשה, גם היעד הפחות שאפתני - של ניסוח תוכנית מעשית לקידום עצי רחוב ב-100 רשויות מקומיות עד שנת 2030 - טרם הגיע להבשלה. המשרד להגנת הסביבה העניק תמיכה ל-21 מועצות מקומיות בניסוח תוכנית לייעור מקומי, כך שהדרך להגעה אל 100 רשויות מקומיות ארוכה. המשרד להגנת הסביבה פיתח תוכניות לקולות קוראים עתידיים, אך מסר כי האחריות אמורה לעבור למשרד החקלאות. לאתר משרד ראש הממשלה דווח שסעיף זה בוצע, אך בתגובה מהמשרד לשאלת המרכז להעצמת האזרח, נמסר כי התוכניות שנובעות מהקול הקורא שפרסם המשרד עדיין בפיתוח. לכן, ניכר כי הסעיף לא יושם.

מה שכן קרה הוא שבאוגוסט פרסם המשרד להגנת הסביבה שני קולות קוראים, אחד לתוכניות ייעור עירוני ופיילוטים והשני להכנת תוכניות ברשויות המקומיות להתמודדות עם שינוי האקלים. במסגרת הקול הקורא לתמיכה בייעור עירוני, באוגוסט 2023 הוקצה תקציב בסך 25 מיליון שקלים, ממנו ניתנה תמיכה ל-21 רשויות מקומיות בגובה 21 מיליון שקלים. תוכניות הייעור העירוני של הרשויות צפויות להתפרסם בסוף 2024.

כמו כן, הרשויות שלוקחות חלק בפיילוטים רובן נמצאות בשלב התכנון, מלבד הוד השרון שכבר החלה בנטיעות. במסגרת הקולות הקוראים ניתנה תמיכה בסך 10.5 מיליון שקלים ל-39 ישובים, מתוכם 25 ישובים במסלול העדפה ליישובי החברה הערבית. הקולות הקוראים נתנו שנה וחצי לרשויות המקומיות לנסח את תוכניות ההיערכות וקבעו שהן מחויבות לעדכן את המשרד מדי חודש בהתקדמותן.

בין הרצוי למצוי

בשורה התחתונה: יותר משנתיים וחצי לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, רוב סעיפיה עדיין לא יושמו. למה? סיבה אחת היא שמדובר במדיניות "צבועה", כלומר כזו שמציבה חזון שאפתני, אך לא נוקטת את האמצעים למימושו. ההחלטה מציבה יעד מרחיק לכת של צל עצים מתמשך על פני 70% מהרחובות העמוסים בעיר, בעוד ערים ברחבי העולם מאמצות יעדים צנועים יותר של כ-50% צל עצים מתמשך. ובעוד ההחלטה שואפת להגיע ל-100 רשויות מקומיות שתאמצנה תוכנית ייעור עירונית, עיקר ההחלטה וולונטרי ונעדר כלים להשגת היעדים.

כדי ליישם את כל זה, נדרש חיזוק נרחב של אכיפת איסור כריתת העצים ותקצוב בגובה של לא פחות מ-1.4 מיליארד שקלים. בפועל, לסעיף המרכזי בהחלטה (סיוע לרשויות ביישום ההחלטה) הוקצו עד כה 25 מיליון שקלים בלבד. מלבד זאת, חלק מהעקרונות המוצהרים של ההחלטה לא זכו לסעיפים בהחלטה שיאפשרו את מימושם, כמו שיתוף הקהילה ועידוד נטיעה בשטחים פרטיים.

מצד שני, כן חשוב לציין לטובה את שיתוף הפעולה עם הרשויות העירוניות. החלטת הממשלה נשענת בחלקה המרכזי על שיתוף פעולה וולונטרי עם רשויות עירוניות שרוצות ביישום החלטת הממשלה. זה מקרה שבו לרשויות העירוניות יש ידע רלוונטי ליישום ההחלטה -שמחוזק על ידי עזרה נוספת שמעניקה ההחלטה, באמצעות קול קורא של המשרד להגנת הסביבה לניסוח תוכניות ייעור עירוני והרצת פיילוטים לנטיעת עצים ברחובות העיר.

להסיר את החסמים

כדי להתמודד עם החסמים האלה, במרכז להעצמת האזרח מציעים לנקוט במספר צעדים. הראשון הוא להקצות תקציב ייעודי למשימות הקבועות בהחלטה - מאחר שהממשלה הגדירה את הייעור העירוני בתור יעד לאומי, מן הראוי שיוקצה תקציב ייעודי לשם השגת היעד.

פעולה חשובה נוספת היא הדרכת פקחים עירוניים בסמכותם לאכיפת איסור כריתת עצים ללא רישיון. לפקחים עירוניים יש תמריץ לגביית קנסות, כך שאם יודרכו בנוגע לסמכותם לקנוס בגין כריתות ללא רישיון, סביר שהם אכן יעשו את זה וייווצר כוח הרתעה אפקטיבי לחוק. כמו כן, כדאי לתקצב תקנים נוספים במשרד פקיד היערות.

חשוב גם להפוך את היעדים למחייבים. יעדי ההצלה והייעור העירוני שנקבעו בהחלטה ראויים, מבוססי מחקר ועבודת מטה רציניים ומתאימים להתמודדות עם שינויי האקלים הצפויים. הבעיה היא שהם לא מגובים בהוראות מחייבות, מה שהופך אותם לתלויים בהקצאות תקציביות עתידיות וברצונן הטוב של רשויות מקומיות. אלא שזה מבושש לבוא: עד למועד פרסום הדו"ח אף לא רשות אחת התחייבה ליעד הצללה של 70% עד לשנת 2040, ואף לא רשות אחת פרסמה תוכנית ייעור עירוני ביצועית וישימה.

עוד היבט שיש לטפל בו הוא ארגון הגורמים המעורבים בהחלטה. בהחלטה לא נקבע גורם אחד שיהיה אמון על תכלול ותיאום יישום סעיפי ההחלטה. ללא גורם מתכלל, קשה להשיג את שיתוף הפעולה הנדרש ממשרדי הממשלה השונים.

כמו כן, יש לערב גם את המגזר השלישי והציבור הרחב. החלטת הממשלה נעדרת סעיפים שמיישמים בפועל שיתוף של הקהילה. זאת בניגוד לניסיון הבינלאומי שמראה ששיתוף עמותות והציבור במיזמי ייעור עירוני מוביל לביצוע אפקטיבי ומהיר של נטיעות וטיפוח מיטבי של העצים.

בהקשר זה, קשה שלא לתמוה מדוע הממשלה לא ראתה לנכון לערב את קק"ל בנטיעת העצים. ארגון קק"ל הוא מוקד ידע בתחום, יש לו ניסיון רב, מצויים בידיו משאבים רלוונטיים לנטיעת עצים ואפילו יש לו מערך שכבר מפעיל פרויקטים כאלה.