המלחמה היא המבחן הגורלי של הרשויות המקומיות. איך הן עומדות בו?

מיד עם פרוץ המלחמה ב-7 באוקטובר, התבררו ממדי הפערים בין השלטון המרכזי למקומי: כשלשלטון המרכזי לקח זמן רב להתארגן ולפעול, ראשי הרשויות המקומיות בדרום נאלצו להגיב באופן מיידי. בהיעדר סיוע ממשלתי, ראשי הרשויות נותרו כמעט לבדם בהתמודדות עם איום קיומי ממשי על חיי תושביהם.

ה"חתירה למגע" של ראשי הרשויות התבטאה כמעט בכל המישורים. הם יזמו - במקרים רבים באופן עצמאי - הפעלה של כיתות כוננות, פינוי תושבים, גיוס מתנדבים, קבלת תרומות ועוד אינספור החלטות מיידיות בשטח. למעשה, העצמאות של הרשויות המקומיות - שבמידה רבה נכפתה עליהן - באה לידי ביטוי בכל רחבי הארץ. כך, הרשויות המקומיות קיבלו לא פעם החלטות שלא בהלימה למדיניות הרשמית של ממשלת ישראל, למשל בצעדים שקשורים לפתיחת מסגרות חינוך ופעילות אתרי בנייה.

והתוצאות בהתאם. על פי סקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה שנערך כחודשיים לאחר תחילת המלחמה, 40% מהציבור (מכלל המגזרים) סבורים שהרשויות המקומיות מתפקדות טוב ויעיל יותר מהממשלה, לעומת 8% בלבד הסבורים שהממשלה מתפקדת טוב יותר. רוב ברור של הציבור, 60%, תומך בביזור סמכויות לרשויות המקומיות בסיום המלחמה.

לכן, אנחנו מוכרחים לעצור ולשאול: איך אמור לעבוד הממשק בין השלטון המקומי למרכזי במצבי חירום? ואיך הוא עובד בפועל? באמצעות סקירת ההתפתחויות בתחום והתבוננות על המצב הנוכחי - ננסה להשיב על השאלות.

ציון שלילי בלבנון השנייה

מלחמת לבנון השנייה שפרצה ב-2006, חשפה למעלה ממיליון תושבים בעשרות יישובים לירי מתמשך של רקטות, גרמה לנזק רב בנפש וברכוש. מאות בתים נהרסו ומאות אלפי אזרחים נאלצו לעזוב את בתיהם.

איך התמודדו עם זה הרשויות המקומיות? לפי מבקר המדינה, לא בהצלחה יתרה. בדו"ח המבקר מ-2007 נטען שבשל כשלים שהיו בשנים לפני המלחמה בתהליך היערכותן למצבי חירום, הרשויות המקומיות כמעט לא היו מוכנות להתמודד עם מצב זה. המבקר ציין כי הליקויים שנמצאו אינם רק באחריותן הבלעדית של הרשויות, אלא נוגעים גם לגופים הממלכתיים הקשורים אליהן בעבודתם (כמו משרד הפנים).

הדו"ח מצא כי אף שלרשויות היו תוכניות ונהלים כלליים לשעת חירום, אלה לא כללו פרקטיקה להטמעתם ויישומם. לדברי המבקר, הרשויות המקומיות לא מילאו את חובתן הבסיסית לקבוע נהלים פנימיים לפעילותן במצבי חירום. כמו כן, לא הוקם מכלול טיפול באוכלוסייה, לא נקבעו נהלים לטיפול באוכלוסייה נזקקת ולא הוקמו צוותי התערבות רב-מקצועיים. גם בהיערכות לאספקה וחלוקת מצרכי מזון כשלו הרשויות המקומיות להיערך כראוי ובמקומן גופים וולונטריים לקחו את האחריות בהבאת המזון ליישובים בצפון.

בנוסף, על אף שהאחריות להתקנת המקלטים הציבוריים ולתחזוקתם מוטלת על הרשויות המקומיות, רובן לא ערכו סקר מקיף למיפוי פערי המיגון והמקלוט באזוריהן, לא הכינו תוכנית חלוקה של התושבים למקלטים ציבוריים לפי נתוני המחסור ולא תיקנו ליקויים שהתגלו בהם עד פרוץ המלחמה. ובמגזר הלא-יהודי, למעלה מ-150 אלף תושבים חיו ללא מקלוט ומיגון - זאת מפני שמשרד האוצר, משרד הפנים, פיקוד העורף והרשויות המקומיות לא הקצו לכך תקציבים.

ואם בפערים בין השלטון המקומי למרכזי עסקינן, הרי שאלה התחדדו בסוגיית פינוי התושבים. במהלך המלחמה לא הופעלו תוכניות לפינוי תושבים, בעיקר משום שהממשלה לא דנה כלל בסוגיה של פינוי אוכלוסייה במהלך המלחמה. למרות זאת, במהלך המלחמה הייתה עזיבה המונית יזומה של תושבים בצפון הארץ, אם בעזרת הרשויות המקומיות ואם באופן עצמאי. הרשויות המקומיות בצפון פעלו לפינוי תושבים תוך שיתוף פעולה עם עמותות, ארגונים ותרומות פרטיות.

טיפול לקוי בנפגעי חרדה

המבחן הבא של הרשויות המקומיות הגיע עם מטחים של אלפי הרקטות שנורו אל עבר ישראל במהלך מבצע צוק איתן (2014). אלה גרמו לנפגעי חרדה רבים - ביניהם ילדים.

דו"ח מבקר המדינה העלה שהיו מספר ליקויים בהפעלת מערכות הטיפול בנפגעי חרדה, בין השאר בתחומיים הנמצאים תחת אחריותן של הרשויות המקומיות. לדוגמה, בגלל מחסור בכוח אדם מקצועי מתאים, מרכזי חוסן ומרכזי תמיכה נפשיים ברשויות המקומיות התקשו לפעול. בחלק מהרשויות המקומיות לא היה תקציב שאפשר לספק את המענים השונים לכל התלמידים שאותרו כנפגעי חרדה ונזקקו להמשך טיפול.

המלצות המבקר התמקדו בהגדלת מספר המטפלים במרכזי החוסן וברשויות המקומיות כדי להבטיח מענה טיפולי זמין ומקצועי לנפגעי חרדה וכן חיזוק שיתוף הפעולה והעברת המידע בין הגורמים השונים העוסקים בטיפול בנפגעי חרדה כגון משרד הבריאות, הרשויות המקומיות, פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית.

הקורונה מהדקת את היחסים

נקודת ציון חשובה מאוד בכרוניקה של מצבי החירום היא מגפת הקורונה. בתקופה זו, הרשויות המקומיות היו בעלות תפקיד חשוב מאין כמותו עבור אזרחי ישראל. הן נדרשו לשמש עוגן עבור התושבים ועבור הקהילה, ובתוך כך לפעול להמשך אספקת השירותים הדרושים לתושבים ולצמצום נזקים, במידת האפשר.

עם זאת, נמצא כי הרשויות המקומיות לא הצליחו לעמוד בכל הדרישות שהוטלו עליהן, בעיקר בשל חוסר היערכות. מנתוני משרד הפנים עולה כי רק 31% מרשויות המקומיות הכירו את חוזר המנכ"ל שקובע שהן נדרשות להיערך על פי "נוהל הערכות הרשות המקומית לפנדמיה של שפעת".

וכאן הממשק עם השלטון המרכזי אפילו הכביד על הרשויות המקומיות. ריבוי ההנחיות וחוסר הבהירות שלהן הקשה מאוד על היכולת ליישם אותן. לכך יש להוסיף את העובדה שמאגרי המידע של איתור אוכלוסיות הזקוקות לסיוע, לא היו זמינים באופן מיידי או שלא היו מעודכנים.

פער נוסף מול השלטון המרכזי ניכר בתחום החינוך. כשמשרד החינוך פרסם מתווה לחזרה הדרגתית ללימודים לקבוצות קבועות (קפסולות), בלא פחות מ-50% מהמקרים ראשי הרשויות המקומיות קבעו מועדים מאוחרים יותר לשיבה ללימודים, בשל קשיים של הרשויות בהיערכות לפתיחת מוסדות החינוך בהתאם להנחיות. איוש כלל המשרות בחירום נפגע גם הוא, בדגש על עובדי הרווחה שנאלצו לצאת לחל"ת, דווקא כשהיו צריכים אותם יותר מתמיד.

אולם, חרף הקשיים הרבים שחשפו את חולשתה של המערכת המוניציפלית במספר גזרות, ניכר הידוק של הקשר בין הרשויות לקהילותיהן - ולא בכדי. רשויות רבות גילו חשיבה יצירתית ויכולת אלתור: אם באשר למערכי המתנדבים הרחבים שגיוסו על מנת לסייע בחלוקת מזון ותרופות, אם ביצירת פעילויות תרבות ופנאי מותאמות למגבלות שהוטלו ואם ביצירת שיתופי פעולה עם העסקים המקומיים על מנת לתמוך בהם.

ועכשיו: היעדר מרחבים מוגנים

עם פרוץ המלחמה, התברר כי במרבית הרשויות לא היה קיים מידע מלא באשר לתקינות המרחבים המוגנים שבתחומן. בעיה זו מחריפה כשמדובר על מסגרות החינוך, בדגש על גני הילדים. משרד החינוך לא מחייב את הרשויות המקומיות לבנות מרחבים מוגנים בגני ילדים, ולכן ישנן רשויות שמסתפקות במיגון חלקי או במיגון באיכות פחותה. בצה"ל הדגישו כי האחריות על מיגון היא של הרשות המקומית, בפיקוח ותקצוב משרד החינוך. אולם, משרד החינוך טען שאין לו אפשרות לממן זאת מתקציבו הקיים - ולכן נדרשת התגייסות משרד האוצר.

הרשויות עצמן אומנם התגייסו למשימה, אך כאן נחשפו הפערים בין יכולת הניהול והתקציב של הרשויות השונות. מצד אחד, ניצבות רשויות כמו עיריית תל אביב שתקצבה ב-50 מיליון שקלים תוכניות חדשות למבני גני ילדים בעיר עם תוספת מרחבים מוגנים. גם עיריית חולון פעלה תוך כדי המלחמה למקלוט גנים ובתי ספר והשקיעה כ-16 מיליון שקלים מתקציבה. מצד שני, הרשויות החלשות יותר - שגם בשגרה תלויות בתקצוב ממשלתי - התגלו במלוא פגיעותן. לדוגמה, עיריית בני ברק הודיעה שלא תוכל למגן 100 מתוך 2,000 כיתות בהן חסר ממ"ד ללא תמיכה ממשלתית.

סוגיה נוספת נוגעת לתחזוק המקלטים הקיימים ברשויות, שחלקם לא היה במצב שמיש המאפשר שהייה לטווח ארוך. גם כאן ניכרה התגייסות משמעותית של החברה האזרחית, כמו מיזם "עיר מקלט" שהכשיר מאות מקלטים בעשרות רשויות בצפון באמצעות מתנדבים, בתיאום עם השלטון המקומי ועל בסיס משאבים שניתנו ממשרד הבינוי והשיכון, בעיקר באשר למקלטים בדיור הציבורי. בחלק מהרשויות, כמו ירושלים וחיפה, סייעה גם העירייה באופן ישיר לתושבים בפריצת מקלטים נעולים והכשרתם, בדגש על אוכלוסיית האזרחים הוותיקים.

עצמאות הרשויות מתרחבת

זוכרים את החיכוכים בין הממשלה לרשויות בנוגע לפעילות מוסדות החינוך בתקופת הקורונה? אז הבשורה המעודדת היא שכאן, כנראה, נלמדו הלקחים - ובמלחמה הנוכחית הורחבה עצמאות הרשויות המקומיות להפעיל שיקול דעת בנושא. גם אם רשות סווגה על ידי פיקוד העורף כ"ירוקה", כלומר כמי שיכולה להפעיל את מערכת החינוך במלואה, הרשות הייתה יכולה לבחור שלא לעשות זאת על פי שיקוליה. ניכר כי העצמאות והסמכות שניתנה לרשויות, תרמה לבהירות רבה יותר בקרב הציבור באשר למתרחש, בניגוד לבלבול וההנחיות הסותרות שניתנו בתקופת הקורונה.

אתגר נוסף שעמד לרשויות בתחום החינוך הוא בקליטת התלמידים המפונים. בשבועות הראשונים למלחמה, משרד החינוך תקצב רק תלמידים שפונו מהישובים סמוכי הגדר בדרום ובצפון. נוצר מצב בו הרשויות הקולטות מתמודדות עם מתן מענה רגשי ופעילות חינוכית והפגתית לתלמידים רבים שהגיעו כמפונים, תוך שימוש בתקציביהן ומשאביהן וללא תמיכה ממשלתית. רק לאחר שרשויות שקלטו מספר רב של מפונים, כמו תל אביב ואילת, הקימו קול צעקה, הודיע משרד החינוך כי יממן את הפעילות החינוכית של כלל המפונים.

דוגמה בולטת להשלכות החיוביות של מתן חופש פעולה לרשויות היא המוקדים העירוניים (106). אלה התגלו במלחמה במלוא תפארתם כממשק חיוני וזמין עבור התושבים. לא רק שאלה שמרו על רציפות תפקודית במרבית הרשויות, הם גם שימשו תשתית לפעילות ענפה, כמו ניהול מתנדבים, טיפול בפניות מפונים וסיוע. עיריית ירושלים, למשל, הגדילה לעשות ופתחה שלוחה ייעודית במוקד שלה עבור סיוע נפשי לתושבים. בסיוע פיקוד העורף, ברשויות רבות דאגו לתגבר את המוקד בעובדים ומתנדבים נוספים. בנוסף, רבות מן הרשויות הקימו חמ"לים עירוניים לניהול המשבר. אך גם פה, לרשויות החלשות יותר היה יותר קשה להתמודד: בקריית שמונה, למשל, המוקד העירוני קרס, מה שעיכב את השיבוץ למלונות ואת הסיוע הכלכלי.

הרשויות נאלצו לגייס תרומות

מהרגע הראשון למלחמה, הרשויות המקומיות נאלצו לשאת באחריות משמעותית לטיפול במפונים: קבלת פניות התושבים, שיבוצם במלונות ואכסניות, ארגון ההסעות והמענה היומיומי לצרכים. כמובן, גם קליטת המפונים ברשויות האחרות היא משימה לאומית ראשונה במעלה. מובן מאליו שזה מצריך תקציבים. האם הם אכן הגיעו?

כחודש מאז פרוץ המלחמה, שלח מבקר המדינה מכתב לראש הממשלה שהצביע על עיכובים משמעותיים בהעברת תקציבי חירום מהממשלה אל הרשויות המקומיות הנתונות בקו החזית של העימות. על פי הנתונים שהוצגו, המענה התקציבי לצרכים הדחופים בשטח התקדם באיטיות רבה, וחלקו אף טרם סופק כלל. נכון לאותה נקודה, רק מספר מצומצם של משרדי ממשלה העבירו חלק מתקציבי החירום שאושרו ל-54 הרשויות המקומיות שבקו העימות. סך התקציב שהועבר עמד לאחר חודש על 57 מיליון שקלים, כאשר כל רשות מקומית קיבלה בממוצע כמיליון שקלים בלבד - זאת, בניגוד להצהרות על העברת תקציבי חירום בהיקף של מיליארד שקלים.

נוכח זאת, נוצר מצב חריג בו ראשי רשויות נאלצו לפנות לציבור ולגייס תרומות לטובת הקמת כיתות כוננות, תגבור אבטחה במוסדות חינוך ובמרחבים העירוניים וכן טיפול בתושביהן המפונים. יו"ר מרכז השלטון המקומי פנה למפעל הפיס בבקשה להקצאת משאבים, ראש מועצת שדות נגב פתח בקמפיין מימון המונים וראשי רשויות מהמגזר הערבי נאלצו להיאבק על תקציבים בסך של 200 מיליון שקלים שהובטחו להם לפני שנים. בסופו של דבר, התקציבים האלה הועברו רק לאחר פעולה נחושה של שר הפנים - שהודיע שיעביר את התמיכה לרשויות גם ללא אישור משרד האוצר.

ואי אפשר לסיים בלי להתייחס לסאגת הבחירות לרשויות המקומיות. ב-15 באוקטובר משרד הפנים, באישור הממשלה, הודיע לראשונה על דחיית הבחירות הרשויות המקומיות שהיה אמור להיות ב-31 באוקטובר. אחר כן הן נדחו ל-30 בינואר, מתוך הנחה שב-14 רשויות מקומיות בהן פונו תושבים, ככל הנראה כלל לא יתקיימו כלל בחירות - ומועד חדש יקבע עבורן רק לאחר שתושביהן ישובו חזרה.

רק בסוף דצמבר, לאחר שהנתונים שהוצגו על ידי צה"ל הראו כי 688 מועמדים המתמודדים ב-144 רשויות לא יוכלו להשתחרר משירות מילואים, הסיר שר הפנים את התנגדותו והממשלה אישרה פה אחד את דחיית הבחירות ל-27 בפברואר. מועד הבחירות בארבע עשר הרשויות המפונות - יקבע רק עם חזרת התושבים לביתם.

אז מה עושים? המלצות המרכז להעצמת האזרח:

מוקדים עירוניים: חיזוק ותגבור המוקדים העירוניים, לרבות קידום מיזמים של שימוש חכם בדאטה הנגזרת מהם.

חזרת מפונים: על הממשלה והרשויות המקומיות לפעול בתיאום מלא בנוגע לחזרת המפונים לבתיהם ולוודא כי שהרשויות מוכנות לקליטת התושבים השבים מבחינת הפעלת שירותי בריאות, חינוך ורווחה ושיקום תשתיות שנפגעו.

הגדלת הסיוע: יש להרחיב את הסיוע לרשויות שנפגעו במלחמה - ובראשן רשויות שתושביהן לא נכללו בהחלטות הממשלה לפינוי אזרחי, אך בשל קרבתן לגבול מרבית תושביהן התפנו עצמאית.

ליווי מקצועי: עקב המורכבות שבכניסתם של ראשי רשויות חדשים לתפקיד בעת מלחמה, יש לתגבר את התוכניות והכלים הקיימים במשרד הפנים לליווי מקצועי ומתן מענה שוטף לאחר הבחירות.

נוהלי חירום: גיבוש נוהלי חירום עדכניים בכל רשות וקיום תרגולי חירום באופן שוטף.

פיתוח כלכלי: קידום הפיתוח הכלכלי והליווי המקצועי של רשויות מוחלשות שנפגעו במלחמה.

ביזור סמכויות: לאור הגברת חשיבותן של הרשויות המקומיות ושל תפקודן בחירום, יש לצייד אותן בכלים ובמשאבים המתאימים, על מנת שבעתיד ניתן יהיה לבזר להן יותר סמכויות.